Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył:
Skarga w części dotyczącej decyzji odmawiającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku okazała się bezzasadna.
Jest okolicznością bezsporną, że przedmiotowy budynek, usytuowany na nieruchomości położonej w C. przy ul. P. 12, dotychczas użytkowany był jako budynek administracyjno-socjalny, ściślej zaś pomieszczenia w tym budynku użytkowane były o takim przeznaczeniu. Do podstawowych obowiązków właściciela /zarządcy/ tego budynku było jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem.
Przepisy prawa budowlanego przewidują jednakże możliwość zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części. O tym, czy dokonanie zmiany przeznaczenia podlega reglamentacji organu administracji budowlanej decyduje charakter tych zmian. Zarówno na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /art. 44 i art. 45 ust. 1 pkt 1/, jak również ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1/ zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części polegająca na przeróbce pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, w szczególności przeznaczenie pomieszczeń niemieszkalnych na lokale mieszkalne wymaga pozwolenia.
Nie może więc być kwestionowane, że dokonanie w latach 1991 - 1992 zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku przez urządzenie na IV, V i VI piętrze 12 lokali mieszkalnych /po 4 na każdej kondygnacji/ i tym samym zaniechanie dotychczasowego sposobu użytkowania nastąpiło z naruszeniem prawa.
Trafnie przyjęły orzekające w sprawie organy, że złożony post factum wniosek o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie mógł zostać uwzględniony. Prawidłową przy tym zasadność tego wniosku organy oceniły w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z wyrażoną w art. 103 ust. 1 zasadą bezpośredniego działania nowego prawa.
Pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku lub jego części uzależnione jest m.in. od stwierdzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie występuje oczywista kolizja z przepisem planistycznym Miasta Cz., który teren w miejscu usytuowania przedmiotowego budynku przeznacza obecnie wyłącznie w celach przemysłowo-usługowych, z wykluczeniem funkcji mieszkaniowej. Zasadniczo jednak o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części tego budynku przemawia okoliczność, że wniosek dotyczył zamierzenia już zrealizowanego, czego nie dostrzegły dostatecznie organy administracyjne. Podobnie jak nie udziela się pozwolenia na budowę w stosunku do inwestycji już zrealizowanej, tak nie można udzielić pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w sytuacji, gdy doszło już do zmiany przeznaczenia budynku wymagającej uprzedniego pozwolenia, a objętej wnioskiem.
W tej sytuacji postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 par. 1 Kpa.
Zdaniem Sądu nie narusza jednak prawa w stopniu mającym wpływ na finalny wynik sprawy zaskarżona decyzja, którą odmówiono udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.
W rzeczy sarnej decyzja ta oznacza, że wnioskujący nie mógł uzyskać pozytywnej dla siebie decyzji z tej przyczyny, że wystąpił o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku już po dokonaniu zmiany przeznaczenia.
Z kolei skarga w części dotyczącej decyzji nakazującej Przedsiębiorstwu Budownictwa i Modernizacji Górnictwa "B." w upadłości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku okazała się usprawiedliwioną, aczkolwiek jedynie częściowo z przyczyn w niej zawartych.
Jak już wskazano, dokonanie w latach 1991 - 1992 zmiany sposobu użytkowania części budynku nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było podjęcie środków zmierzających do likwidacji skutków popełnionej samowoli. Chociaż wykonanie przeróbek polegających na urządzeniu na trzech piętrach budynku 12 lokali mieszkalnych miało miejsce w okresie obowiązywania przepisów dotychczasowych /Prawa budowlanego z 1974 r./, to jednakże prawidłowo orzekające w sprawie organy postępowanie prowadziły na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Odpowiednie stosowanie po dniu 1 stycznia 1995 r. dotychczasowych przepisów możliwe jest wyłącznie w materii uregulowanej w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a zatem wobec obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji wyłączona jest możliwość stosowania normy art. 48 przez wydanie nakazu rozbiórki.
Poglądu tego nie zmienia fakt, że samowolna zmiana sposobu użytkowania części budynku pociągnęła za sobą konieczność podjęcia robót budowlanych polegających na przebudowie, a przebudowa - stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - traktowana jest przez ustawodawcę jak budowa.
Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, powodującego skutki określone w ust. 2, stosować należy w sposób odpowiedni przepisy art. 50 i art. 51, a w decyzji podjętej na podstawie ostatnio wymienionej normy organ nadzoru budowlanego może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W rozpoznawanej sprawie, wobec nie budzącej wątpliwości kolizji między dokonaną zmianą sposobu użytkowania a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Cz. zachodziły podstawy do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Skoro stwierdzenie niezgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z aktem prawa miejscowego wyklucza możliwość udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, nie mogła zapaść inna decyzja, tyle tylko, że określony w decyzji nakaz winien był zostać skierowany do właściwego podmiotu /właściciela albo zarządcy/.
Tymczasem zaskarżoną decyzją organ obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku nałożył na Przedsiębiorstwo Budownictwa i Modernizacji Górnictwa "B." który to podmiot w dacie orzekania znajdował się w stanie upadłości.
Stosownie do art. 20 par. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe /t.j. Dz.U. 1991 nr 118 poz. 512 ze zm./ na skutek ogłoszenia upadłości upadły traci z samego prawa zarząd oraz możność korzystania i rozporządzania majątkiem, należącym do niego w dniu ogłoszenia upadłości. Majątek ten stanowi bowiem masę upadłości.
Wyznaczony zaś Syndyk obejmuje z samego prawa majątek upadłego i nim zarządza oraz przeprowadza jego likwidację /art. 90 par. 1/. Wszelkie postępowanie dotyczące mienia wchodzącego w skład masy upadłości może być wszczęte i prowadzone jedynie przez Syndyka lub przeciwko niemu /art. 60/. Z powyższego wynika, że określony w decyzji nakaz nie mógł zostać skierowany do upadłego Przedsiębiorstwa, skoro upadły utracił możność zarządu nad przedmiotowym budynkiem, lecz wyłącznie do Syndyka Masy Upadłości.
Wbrew stanowisku organu, wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 12 września 1997 r. oraz odpowiedzi na skargę, skierowanie nakazu do upadłego nie oznacza samo przez się, iż obowiązek wykonania decyzji spoczywa na Syndyku Masy Upadłości.
Nie jest to przy tym wada nieistotna, mogąca być przedmiotem rektyfikacji aktu administracyjnego /sprostowania/ w trybie art. 113 par. 1 Kpa, względnie - na żądanie organu egzekucyjnego - wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w oparciu o art. 113 par. 2 Kpa.
Decyzja administracyjna nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w swej osnowie powinna być zredagowana w sposób precyzyjny i nie nasuwający wątpliwości. Zaskarżona decyzja, na wypadek jej niewykonania dobrowolnie przez zobowiązanego, podlega wszak wykonaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./.
Trafnie więc zarzuca skarżący, iż mogłyby zachodzić trudności w prawidłowym wykonaniu decyzji. Nie można jednak podzielić poglądu skarżącego, iżby kontrolowany akt dotknięty był z tego powodu wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 4 i 5 Kpa.
Po pierwsze, w postępowaniu administracyjnym brał udział na prawach strony Syndyk, a decyzja skierowana została celem wykonania do upadłego, którego organ traktował również jako stronę postępowania.
Po drugie koszty związane z wykonaniem decyzji nie mogą przemawiać za przyjęciem konstrukcji trwałej i nieusuwalnej przeszkody w wykonaniu decyzji. Nie znajduje zaś jurydycznego uzasadnienia pogląd skarżącego, iż bez zgody Rady Wierzycieli upadłego niedopuszczalnym jest zastosowanie się do określonego w decyzji obowiązku. Wprost przeciwnie, obowiązkiem zobowiązanego jest wykonanie nakazu nałożonego przez organ nadzoru budowlanego, powołanego do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie.
Z przytoczonych względów, jedynie z powodu niewłaściwego oznaczenia w decyzji podmiotu zobowiązanego do wykonania zawartego w niej nakazu, zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 12 września 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jako naruszające wskazane przepisy Prawa upadłościowego, co miało wpływ na ostateczny wynik tej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł więc jak w sentencji wyroku na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA /pkt II/, art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 powołanej ustawy /pkt I/ oraz - w zakresie kosztów postępowania sądowego - art. 55 ust. 1 ustawy /pkt III/.