Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 maja 2000 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy komina istniejącej kotłowni zlokalizowanej na działce położonej w P. 82b będącej własnością Ryszarda B. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się inicjator postępowania administracyjnego, właściciel sąsiedniej nieruchomości Zygmunt P. W wyniku rozpoznania jego odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 lipca 2000 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując ustalenie, czy zostały wykonane przez Danutę i Ryszarda B. zalecenia zawarte w projekcie powykonawczym dotyczącym rozbudowy kotłowni, stanowiącym załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 28 czerwca 1995 r. (...) udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku kotłowni.
Na skutek skargi Zygmunta P. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił legalność decyzji organu odwoławczego i nie dopatrując się naruszenia przez nią prawa, wyrokiem z dnia 28 maja 2002 r. II SA/Ka 1892/00 skargę oddalił.
Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 6 września 2000 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Danucie i Ryszardowi B. zamieszkałym w P. 82 wykonanie na wierzchu komina wolnostojącej kotłowni, w terminie do dnia 15 listopada 2000 r. czapki z betonu żwirowego z wykonaniem tzw. kapinosów oraz zamontowania w wylocie kanału spalinowego siatki stalowej o oczkach 1 cm x 1 cm.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż z protokołu okresowej kontroli przewodów kominowych w wolnostojącej kotłowni zlokalizowanej w P. nr 82 wynikało zalecenie podwyższenia komina o ponad 4 m oraz to, że komin stwarza zagrożenie dla obiektów sąsiednich i powoduje uciążliwość dla środowiska. Ustalił także, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia 28 czerwca 1995 r. (...) zezwolił na użytkowanie budynku kotłowni. Wydanie decyzji poprzedziło sporządzenie projektu powykonawczego, w którym zawarto zalecenia powykonawcze. W samowolnie wybudowanej kotłowni należało na wierzchu komina wykonać czapkę kominową z betonu żwirowego wraz z kapinosami oraz w wylocie komina należało wbetonować stalową siatkę o wymiarach 1 x 1 cm. Te zalecenia nie zostały wykonane. Po ich wykonaniu budynek kotłowni będzie spełniał wymogi techniczne dla obiektów budowlanych.
Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli Zygmunt P. i Ryszard B. Zygmunt P. domagał się uchylenia decyzji i nakazania użytkownikowi kotłowni podwyższenia komina, a dopiero potem wykonania czapki z kapinosami i siatki stalowej. W istniejącym kształcie komin stanowił w ocenie odwołującego się zagrożenie dla otoczenia z uwagi na to, że wyrzucał iskry.
Ryszard B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako bezprzedmiotowej, bowiem czapka wraz z kapinosami i stalowa siatka zostały wykonane zgodnie z projektem powykonawczym.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu obu odwołań, decyzją z dnia 24 listopada 2000 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 oraz art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin na 20 grudnia 2000 r. i utrzymał w mocy decyzję w części dotyczącej wykonania na wierzchu komina czapki z betonu żwirowego z kapinosami. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że w trakcie postępowania odwoławczego zlecono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Z telefonicznych wyjaśnień organu oraz z protokołu wizji wynikało, że pod pojęciem czapki, zamieszczonym w protokole wizji rozumiano betonową opaskę wraz z kapinosami wykonaną wokół komina i utrzymującą metalową siatkę zamocowaną w wylocie komina. Zalecenia zawarte w dokumentacji powykonawczej dotyczyły budowy czapki kominowej wykonanej nad wylotem kanału spalinowego, bo tylko takie jej wykonanie miało uniemożliwić wydostawanie się iskier z komina. Dlatego utrzymano w mocy nałożony przez organ I instancji obowiązek.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Zygmunt P. oraz Danuta B. i Ryszard B. Zygmunt P. nie kwestionując celowości wykonania czapki na kominie domagał się ukrócenia samowoli popełnionej przez p. B., który bez żadnych zabezpieczeń użytkuje kotłownię, a organy nadzoru budowlanego nic z tą samowolą nie zrobiły. Swoim postępowaniem Ryszard B. stwarzał zagrożenie pożarowe. Podważał działalność organów nadzoru, które nałożyły na Ryszarda B. obowiązek wykonania czapki z kapinosami i zamontowania w kominie siatki, a jednocześnie w protokole z wizji stwierdziły, że te urządzenia zostały już wykonane.
Danuta B. i Ryszard B. w swojej skardze powtórzyli zarzuty przytoczone już w odwołaniu Ryszarda B. od decyzji organu I instancji.
Z uwagi na fakt, że obie skargi dotyczyły tej samej decyzji zarządzono ich łączne rozpoznanie i wyrokowanie.
W odpowiedzi na skargę, udzielonej na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o NSA, organ odwoławczy streścił przebieg postępowania i wniósł o oddalenie skargi Zygmunta P. Jednocześnie stwierdził, odnosząc się do skargi Danuty i Ryszarda B., iż wydał nową decyzję nakazującą im wykonanie czapki na kominem.
Powołał się także na pismo Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w K. z dnia 22 lutego 2001 r., z którego wynikało, iż Ryszard B. użytkuje piec o nieznanej mocy grzewczej. Dlatego orzeczenie o wykonaniu zadaszenia nad kominem było zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawując kontrolę decyzji administracyjnych ocenia ich zgodność z przepisami prawa tak materialnego jak i procesowego, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i związanego z wydaniem decyzji. Przy tej kontroli nie jest na podstawie art. 51 ustawy o NSA związany granicami skargi. Kontrola zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania wykazała, iż wydano ją bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy.
W przedstawionych sądowi aktach postępowania administracyjnego nie ma nowej decyzji organu odwoławczego, o której mowa w odpowiedzi na skargę. Nie ma decyzji wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Także w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie powołał się na wydanie decyzji w trybie powołanego art. 38 ust. 2 lecz wniósł o oddalenie skargi. Dlatego Sąd uznał, iż w obrocie prawnym nadal istniała zaskarżona decyzja.
Stosownie do treści art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przeznaczenie budynku kotłowni wynika z decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 28 czerwca 1995 r. udzielającej Ryszardowi B. pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.
W przypadku stwierdzenia, że budynek kotłowni był w nieodpowiednim stanie technicznym, a za taki nieodpowiedni stan można byłoby uznać niewykonanie zaleceń zawartych w dokumentacji powykonawczej będącej podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, na podstawie art. 66 pkt 1 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego byłby zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Organy obu instancji za podstawę wydanych przez siebie decyzji przyjęły art. 66 pkt Prawa budowlanego, a więc uznały, iż budynek kotłowni jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu, zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. W uzasadnieniu obu decyzji podkreślono, iż p. B. nie wykonał zaleceń zawartych w dokumentacji powykonawczej kotłowni, a więc budynek, a dokładnie komin, był w nieodpowiednim stanie technicznym. Tymczasem z treści protokołu wizji przeprowadzonej w dniu 13 listopada 2000 r. wynikało, iż inwestor wykonał czapkę wraz z kapinosami i zamontował w kanale spalinowym siatkę metalową. W języku technicznym pod pojęciem czapki rozumie się opaskę na zakończeniu komina, a jej występ poza obrys komina nosi nazwę kapinosu. Załączone do akt zdjęcia komina potwierdzają wykonanie takich elementów. Brak więc było podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czegoś, co już wykonano.
Podobnie było w przypadku stalowej siatki w wylocie kanału spalinowego. Skoro ją wykonano, to nie było podstaw do nałożenia obowiązku jej wykonania. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle pominął kwestię siatki. Utrzymując w mocy obowiązek wykonania czapki z kapinosami na wierzchu komina i ustalając nowy termin wykonania tego obowiązku nie orzekł o tej części decyzji organu I instancji, która dotyczyła zainstalowania siatki. Decyzje organów obu instancji były niezrozumiałe, nie odpowiadające ustalonym faktom.
Adresat decyzji administracyjnej nie może się domyślać intencji organu administracji wydającego decyzję. Pomiędzy rozstrzygnięciem i uzasadnieniem decyzji nie powinno być rozbieżności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał nadinterpretacji zaleceń powykonawczych, uznając, że w istocie chodziło o wykonanie czapki nad kominem, a nie na wierzchu komina, a jeśli tak, to niezrozumiałym było wykonanie jeszcze na tym daszku - czapce kapinosów. Tak więc pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem powstała istotna rozbieżność. Tym bardziej, że w języku technicznym odróżnia się pojęcie czapki na kominie od pojęcia daszka nad kominem. Jeśli organy obu instancji chciały osiągnąć efekt w postaci wybudowania daszka nad wylotem kanału spalinowego, to winny były nałożyć na stronę taki obowiązek.
Jak już zaznaczono, za podstawę nałożenia na Ryszarda B. obowiązku wykonania czapki organy orzekające w sprawie przyjęły art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Uznały więc, że kotłownia była użytkowana w sposób zagrażający bądź środowisku, bądź bezpieczeństwu mienia, ludzi lub ich zdrowiu albo życiu.
W uzasadnieniu obu decyzji brak jest ustaleń organów, brak jest odniesienia do dowodów zebranych w sprawie, które potwierdzałyby wystąpienie takiej przesłanki zagrożenia i zasadność zastosowania powołanego przepisu. Okoliczności, na które powołał się organ II instancji w odpowiedzi na skargę, w szczególności pismo Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w K. zaistniały już po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogły wpłynąć na ocenę jej legalności.
Organy obu instancji także pominęły protokół kominiarski sporządzony przez mistrza kominiarstwa Jerzego M., zalecający podwyższenie komina. Należało więc rozważyć, czy na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie należało przed podjęciem decyzji, o ile wystąpiłby stan zagrożenia, o którym mowa w tym przepisie, zlecić wykonanie ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny komina z uwzględnieniem faktu, że surowcem spalanym w piecu były trociny wtłaczane do paleniska przy użyciu dmuchawy, które prawdopodobnie spalały się także w kominie i były źródłem iskier wydostających się z komina. W aktach postępowania brak jest dowodów pozwalających ocenić zarzuty skarżącego Zygmunta P., iż komin, a dokładnie piec wraz z kominem odprowadzającym z niego spalin stanowił źródło zagrożenia pożarowego poprzez emisję na zewnątrz iskier i palących się trocin.
Wobec powyższego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania dla organu ponownie rozpoznającego sprawę wynikają z powyższych rozważań sądu.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.