Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 32 i art. 43 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998r. nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego Kierownik Terenowego Punktu Pomocy Społecznej Nr [...] w K. odmówił przyznania A. B. pomocy w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat czynszowych.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że sprawa jest rozpatrywana ponownie zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dotyczącymi jednoznacznego ustalenia sytuacji materialnej i osobistej rodziny, zawartymi w decyzji z dnia [...] nr [...].
Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] ustalono, iż strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną i [...] dzieci, a dochód w rodzinie strony nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego oraz występują dwie z okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy społecznej, określone w art. 3 pkt 6 i 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem strona jest rencistą [...] grupy z całkowitą niezdolnością do pracy oraz wykazuje bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. Nadto strona nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego z powodu nadmetrażu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez stronę.
W odwołaniu od decyzji strona domagała się powtórnego przeanalizowania jej sprawy i przyznania zasiłku celowego. Podniosła, iż starała się o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na mniejszy, aby uzyskać prawo do dodatku mieszkaniowego, ale otrzymała w dniu [...]negatywną odpowiedź w tej sprawie od Wydziału Lokalowego Urzędu Miasta K. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu stwierdziło, iż organ I instancji rozpoznawał wniosek strony z dnia [...] o przyznanie pomocy na bieżący czynsz i energię elektryczną, po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnych wydanych w sprawie tego samego wniosku.
Organ odwoławczy ustalił ponadto, iż biorąc pod uwagę przesłankę szczególną jaką jest niepełnosprawność strony oraz fakt, że dochód rodziny strony w miesiącu [...] oraz miesiącu [...] i [...] wynosił łącznie [...] zł., czyli nie przekroczył kwoty ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego dla rodziny strony 1888,- zł. to strona kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego z pomocy społecznej. Jednakże przy tym dochodzie strona ponosi najniezbędniejsze wydatki w wysokości miesięcznie [...] zł. (tj. czynsz, opłaty za energię elektryczną i butlę gazową, żywność, leki i spłata miesięcznej raty), a zatem ma możliwość ponoszenia wnioskowanych wydatków czynszowych z własnych środków finansowych. Podkreślił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia.
Jednak ze swej istoty pomoc społeczna nie może być źródłem dochodu służącym zaspokojeniu nawet niezbędnych potrzeb życiowych. Zatem skoro w okresie rozpatrywania sprawy organ pomocy społecznej miał ograniczone środki materialne to organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji tego organu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wyraził swoje niezadowolenie z zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo, że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm./, to jednak podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 z póź. zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawą p.p.s.a."/. Konsekwencja taka wynika z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do art. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej rozstrzygnięć.
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Dlatego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli w aspekcie zgodności z prawem podlegała zaskarżona decyzja i postępowanie, które ją poprzedziło w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu.
Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 z późn. zmianami), zwana dalej "ustawą" reguluje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, przy wystąpieniu najmniej jednej z okoliczności wymienionych w jej art. 3.
Stosownie do treści art. 32 ust.1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym przedmiocie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego, przy czym uznanie to nie jest dowolne, ale wynika z zasad ogólnych sformułowanych w art. 1 i 2 ustawy. Potrzeby osoby spełniającej te warunki powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto zasiłek celowy o którym mowa w art. 32 ustawy, czy też specjalny zasiłek celowy uregulowany w art. 31 a pkt 2 ustawy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Treść powołanych przepisów wskazuje, że decyzje w tym zakresie podejmowane są przez organy orzekające na podstawie oceny potrzeb, a także możliwości ich zaspokojenia, przy czym wysokość samego zasiłku celowego nie wynika z żadnego przepisu.
W ramach obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu rzeczą Sądu było rozważenie, czy faktycznie organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi do przyznania skarżącej zasiłku celowego.
W rozpoznawanej sprawie organy orzekające obu instancji uznały, iż wskazany przez skarżącego powód ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej nie uzasadnia jej przyznana ze względu na fakt ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej oraz posiadane przez skarżącego środki finansowe, które zdaniem tych organów są wystarczające do zaspokojenie niezbędnych potrzeb skarżącego i jego rodziny.
Bezspornie jednak skarżący wyczerpuje przesłanki określone w art. 3 pkt 6 i 8 ustawy oraz nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 tej samej ustawy.
Należy zaakcentować, iż pomoc społeczna nie rozwiąże problemów rodzin może jedynie w pewnej mierze ułatwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Natomiast sam fakt spełnienia przez skarżącego kryteriów ustawowych nie oznacza automatyczne przyznanie wnioskowanego świadczenia, ale w przypadku odmowy udzielenia pomocy stwarza obowiązek wyraźnego jej uzasadnienia.
Wychodząc z tego założenia podkreślić trzeba, że okoliczność dotycząca ograniczonych możliwości płatniczych organu pomocy społecznej powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i z jej uzasadnienia. Samo stwierdzenie braku takich środków jest niewystarczające, bowiem organ odwoławczy ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, aby należycie ustalić zaistniały w sprawie stan faktyczny, czyli zgodnie art. 7 i 77 K.p.a. Powyższy obowiązek dotyczy zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba zainteresowana w świetle przepisów ustawy, aby przyznać jej wnioskowane świadczenie, ale również i postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych okoliczności, decydujących o odmowie przyznania pomocy. Ustalenie organów orzekających obu instancji, że Kierownik Terenowego Punktu Pomocy Społecznej Nr [...] w K. nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi na wypłatę wnioskowanego świadczenia, nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy i jest jedynie ogólnikowym stwierdzeniem bez jakiegokolwiek poparcia dowodowego.
Stosownie bowiem do postanowień art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również po myśli art. 8 K.p.a. obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną. Natomiast zgodnie z treścią art. 9 K.p.a. organy orzekające są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W tej sytuacji zaakcentować należy treść powołanych zasad postępowania administracyjnego i zwrócić uwagę, że to te przepisy wskazują formę, jakiej powinien odpowiadać akt administracyjny. W tym zakresie obowiązuje również art. 107 K.p.a., który nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek zachowania określonych wymagań (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł; przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej; samo zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa). Niezachowanie tych wymagań powoduje wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegającą na tym, że organ odwoławczy nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił fakty, będące podstawą podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.).
Zaskarżona decyzja dotknięta jest taką wadą, bowiem w motywach jej uzasadnienia nie wykazano zakresu powołanego ograniczenia i wiążących się z nim możliwości płatniczych organów pomocy społecznej. Jak również z urzędu nie rozważono przyznania skarżącemu innych form pomocy społecznej przewidzianych w ustawie.
Zasadą jest, że pomoc społeczna udzielana jest na wniosek osoby zainteresowanej, lecz może być również przyznana z urzędu (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy).
W świetle poczynionych w sprawie ustaleń, należy przyjąć, iż organ administracji właściwy w sprawach pomocy społecznej, po ujawnieniu w toku postępowania, iż osoba (rodzina), która ubiega się o przyznanie pomocy, spełnia wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 2 ust. 1-3, art. 4 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy, w razie odmowy przyznania żądanej formy tej pomocy powinien rozważyć przyznanie z urzędu takiej osobie (rodzinie) innej przewidzianej w przepisach ustawy formy pomocy społecznej. Tak, aby rodzina, która ubiega się o pomoc, mogła bytować w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy świadczenie pieniężne z pomocy społecznej rozpatruje się po upływie roku czasu od miesiąca, w którym został złożony wniosek.
Organy orzekające są bowiem zobowiązane do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.), a informacja o tym powinna znaleźć się w aktach sprawy, bądź w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia..
Powyższe nieprawidłowości oraz zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do należytego zebrania materiału dowodowego uchybiają przepisom postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a.), co skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracyjny ustali prawidłowo i rzetelnie stan faktyczny sprawy oraz dokona oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, celem wykazania czy przesłanki materialnoprawne przyznania zasiłku celowego dla skarżącego zostały spełnione oraz dokona stosownych rozważań faktycznych i prawnych w oparciu o powołane wyżej wskazania Sądu z uwzględnieniem przepisów nowej ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. nr 64, poz. 593).
Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzeczono, jak w sentencji