Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku Spółki A z o.o. we W. z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowego domu handlowego o powierzchni sprzedażowej [...] m2 wraz z przyłączami podstawowych mediów oraz parkingiem na [...] miejsc postojowych dla samochodów osobowych, wjazdami, zjazdami i drogami dojazdowymi na działkach nr [...] i [...] obręb B. przy [...] i [...] w B. Decyzja ta została następnie uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] wydaną po rozpoznaniu odwołań H. i W.P., M. i S. D. oraz Stowarzyszenia A w B. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] ponownie ustalił przedmiotowe warunki dla tej inwestycji planowanej na działkach nr [...] i [...] i nr [...] obręb B. przy ul. [...] i [...] w B. Jako podstawę prawną decyzji wskazał m.in. art.39 i art.40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 15 z 1999r. poz.139 ze zm. zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym/ oraz art.104 Kpa.
Powołał się też na ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., zmienionego uchwałą tej Rady z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powierzchnia sprzedażowa planowanego obiektu handlowego nie będzie przekraczała [...] m2 i dlatego nie było wymagane opracowanie dla niej prognozy skutków budowy obiektu handlowego dla rynku pracy i istniejącej sieci handlowej, komunikacji oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Jej lokalizacja jest zdaniem organu orzekającego zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gdyż jest położona na terenie tego planu oznaczonym symbolem "[...]" przeznaczonym pod wielofunkcyjną strefę produkcyjno-usługową, w tym wyspecjalizowany handel /supermarkety, salony sprzedaży, hurtownie/. Uzyskano też dla niej wymagające uzgodnienia.
Odwołanie od tej decyzji wniosło m.in. Stowarzyszenie A w B. żądając jej uchylenia oraz oddalenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla objętej postępowaniem inwestycji względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania stwierdziło, że posiada w tym postępowaniu przymiot strony ponieważ zostało dopuszczone do działania w tym charakterze przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, orzekającym w tej sprawie wcześniej decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Gdyby pogląd ten nie został przez SKO zaakceptowany to odwołujące się Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie go w charakterze strony do udziału w tym postępowaniu, ponawiając w tym względzie wniosek sformułowany już wcześniej w odwołaniu tego Stowarzyszenia od pierwszej wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji organu I instancji tj. decyzji z dnia [...]r.
Co do meritum odwołujące się Stowarzyszenie zarzuciło ustalenie kwestionowanych warunków z pominięciem treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej ochrony zabytkowej zabudowy przemysłowej oraz ochrony elementów zabytkowych.
Odwołania zostały też wniesione przez H. i W. P. oraz M. i S. D..
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z powołaniem się na treść art.138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania w/w Stowarzyszenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdziło, że odwołujące się Stowarzyszenie A nie jest stroną tego postępowania, bowiem nie zostało uznane za stronę przez organ I instancji. Świadczy o tym, zdaniem SKO okoliczność, że decyzja tego organu została przesłana Stowarzyszeniu "wyłącznie w celu informacyjnym". Prezydent B. nie wydał też postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zdaniem organu odwoławczego Stowarzyszenie nie może domagać się też "automatycznego uznania za stronę w nowym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek innego podmiotu". Sprawa uznania organizacji społecznej za stronę postępowania należy bowiem do organu I instancji /art.31 § 1 i 2 Kpa/.
Odrębną decyzją SKO Nr [...] z dnia [...] r. zostały rozpoznane pozostałe odwołania /również zaskarżoną do sądu - sygn. akt Sądu II Ka 3101/02/.
W skardze do sądu na przedmiotową decyzję SKO Stowarzyszenie A w B. wniosło o jej uchylenie względnie o stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniając to żądanie stwierdziło, że uzyskało przymiot strony postępowania, gdyż m.in. po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia została wydana w tej sprawie wcześniejsza decyzja odwoławcza z dnia [...]r. Gdyby inne było w tej sprawie stanowisko SKO, to powinno ono rozpoznać wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sformułowany w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., czego nie uczyniło.
Dalej zarzuciło, że w zaskarżonej decyzji w ogóle nie wykazano podstaw umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 Kpa. W szczególności nie wykazano aby postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 Kpa. Przyjmując brak po stronie Stowarzyszenia przymiotu strony postępowania, powinno być wydane jego zdaniem postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Błędnie też przyjęło SKO aby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie możliwe było jedynie w postępowaniu przed organem I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i to z dwóch powodów. Po pierwsze została ona wniesiona zdaniem Sądu przez nieuprawniony podmiot. Ponieważ w dacie wniesienia skargi obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz.368 ze zm./ to zgodnie z art.33 ust.2 tej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi była m.in. organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Według tego przepisu należało też ocenić przedmiotowe uprawnienie skarżącego Stowarzyszenia. Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz.1271 – zwanej dalej ustawą P.w.u.p./, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.
Nr 153 poz.1270 – zwanej dalej ustawą P.p.s.a./ regulują zaś sam przebieg postępowania sądowego w niniejszej sprawie. W konsekwencji należało odpowiedzieć na pytanie czy skarga została wniesiona w zakresie statutowej działalności [...] Stowarzyszenia A w B. w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób. W związku z treścią art.31 § 1 Kpa należy podzielić przy tym zdaniem Sądu stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 8.10. 1998r. sygn. akt III RN 58/98 OSNAP 1999/14/444/, że organizacji społecznej przysługuje legitymacja czynna do złożenia skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jedynie wówczas, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny. Na postawione wyżej pytanie należało udzielić zdaniem Sądu odpowiedzi negatywnej.
Jak wynika z przedłożonego na rozprawie sądowej odpisu statutu skarżącego Stowarzyszenia oraz dołączonych do akt sądowych /art.16-18 i 56-57/ postanowień Sądu Rejonowego w K. o dokonanych odnośnie tego Stowarzyszenia wpisach w Krajowym Rejestrze Sadowym, celami działania Stowarzyszenia jest:
- a) reprezentowanie interesów środowiska kupieckiego i współpraca z władzami Rzeczpospolitej Polskiej, powiatu, miasta i regionu,
- b) pomoc charytatywna, świadczona na rzecz osób najbardziej potrzebujących oraz placówek pomocy społecznej,
- c) ochrona praw i interesów członków stowarzyszenia,
- d) organizowanie współpracy z innymi stowarzyszeniami o podobnym charakterze,
- e) popieranie inicjatyw w zakresie wspierania handlu, usługi i drobnej wytwórczości,
- f) udzielanie pomocy członkom w rozwiązywaniu problemów życiowych, rodzinnych i zawodowych
- g) współpraca z organizacjami ekologicznymi w celu propagowania poprawy i ochrony zdewastowanego środowiska,
- h) podejmowanie inicjatyw gospodarczych, jeżeli ma to służyć rozwojowi stowarzyszenia i wpływać na poprawę warunków pracy jego członków,
- i) pogłębienie wiedzy członków w zakresie prowadzonej działalności, organizowanie pomocy fachowej, tzn. ekonomicznej i prawnej.
Zdaniem Sądu w świetle powyższych zapisów statutu Stowarzyszeniu A nie przysługuje zatem legitymacja czynna w niniejszej sprawie. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji była sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniesienie skargi w tej sprawie nie jest zaś uzasadnione celami statutowymi skarżącego stowarzyszenia, a równocześnie nie przemawia za tym interes społeczny. Stowarzyszenie zostało utworzone w celu ochrony interesów gospodarczych członków, zaś interes taki ma jedynie charakter faktyczny, który nie jest chroniony prawem, gdyż żaden przepis prawa nie przyznaje jednostkom tego typu uprawnień, które można realizować w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkurencyjnego podmiotu gospodarczego.
Nie można więc zdaniem Sądu przyjąć, że między przedmiotem postępowania administracyjnego a przedmiotem działalności skarżącego Stowarzyszenia istniało merytoryczne powiązanie o jakim mowa w art.31 § 1 Kpa. Trudno też zdaniem Sądu przyjąć że Stowarzyszenie działa w tej sprawie w interesie społecznym w rozumieniu art.31 § 1 Kpa, gdyż taki powód działania, ani też ewentualny interes społeczny usprawiedliwiający takie działanie nie został w skardze wskazany. Powołano się w niej bowiem jedynie na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Należy też w tym kontekście zważyć, że sporna inwestycja ma być realizowana na terenie prywatnym i z prywatnych środków.
Po drugie, gdyby nawet poddać zaskarżoną decyzję merytorycznej ocenie to co do zasady odpowiada ona zdaniem Sądu obowiązującemu prawu /pomimo częściowo błędnego uzasadnienia/. W świetle treści art.31 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa warunkiem uczestniczenia organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest /oprócz sytuacji o jakiej mowa w art.31 § 1 pkt 1 Kpa/ wydanie przez organ prowadzący postępowanie postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Rację ma przy tym skarżące Stowarzyszenie, że postanowienie takie może być wydane również na etapie postępowania odwoławczego tj. przez organ II instancji. Nie ulega jednak wątpliwości, że postanowienie o dopuszczeniu skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w którym zapadła zaskarżona decyzja nie zostało wydane.
Tym samym zasadnie przyjęło SKO, że wniesione przez skarżące Stowarzyszenie odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] nie pochodziło od strony w rozumieniu art.127 § 1 Kpa. To zaś w świetle treści uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999r. syn. akt OPS 16/98/ONSA 4/99 poz.119/ mogło skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania skarżącego Stowarzyszenia i właśnie taka decyzja została przez SKO wydana.
Oczywiście rację ma skarżące Stowarzyszenie, że z naruszeniem treści art.31 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa w toku postępowania administracyjnego nie wydano postanowienia w przedmiocie dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony. To oczywiste naruszenie przepisów postępowania nie może mieć jednak bezpośredniego przełożenia na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, a to z przyczyn wskazanych wcześniej. Naruszenie to może być ewentualnie usuwane ale w odrębnym trybie /zobacz np. wyrok NSA z dnia 23.11.1999r. sygn.akt II SA/Kr 1191/99/ OSP 2000/7-8/112/. Należy też zwrócić uwagę, że skarżącemu Stowarzyszeniu przysługiwała skarga na bezczynność organów obu instancji w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, z którego to uprawnienia nie skorzystało.
W świetle treści art.31 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa nie można podzielić też zdaniem Sądu poglądu skarżącego Stowarzyszenia, że zostało ono dopuszczone do udziału w postępowaniu przez faktyczne branie w nim udziału, w tym zwłaszcza w następstwie rozpoznania jego odwołania od pierwszej wydanej w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji /zobacz w tym względzie zasługujące zdaniem Sądu na aprobatę stanowisko zajęte przez Andrzeja Wróbla w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego – M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000 str.290/. Niezrozumiałe jest natomiast w tym przedmiocie stanowisko SKO zajęte w zaskarżonej decyzji, z którego wynikałoby, że w przypadku wniesienia odwołania od ponownie wydanej w tym samym postępowaniu decyzji organu I instancji, mamy do czynienia z "nowym postępowaniem administracyjnym".
Konsekwencją stanowiska, że organizacja społeczna może przystąpić do udziału w postępowaniu administracyjnym tylko w oparciu o pozytywne w tym względzie postanowienie organów orzekających jest konstatacja, że tylko organizacja, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji może skutecznie złożyć odwołanie od decyzji wydanej w tym postępowaniu /zobacz m.in. B.Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd.CH BECK W-wa 1996r. str.558/. Przy przyjęciu tego stanowiska należałoby zatem stwierdzić, że SKO powinno wydać w niniejszej sprawie postanowienie o niedopuszczalności wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie odwołania – oparte na treści art.134 Kpa.
Również jednak w tym przypadku nie doszłoby do merytorycznego rozpoznania tego odwołania. Ewentualne popełnione w tym przedmiocie, jak i stwierdzone wyżej nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły mieć jednak zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1c ustawy P.p.s.a.
Z tych wszystkich względów, przyjmując po stronie skarżącego Stowarzyszenia jedynie formalne przesłanki do wniesienia skargi /do skarżącego Stowarzyszenia została bowiem skierowana zaskarżona decyzja/, skarga ta jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy P.p.s.a. w zw. z art.97 § 1 ustawy P.w.u.p.
S/G