Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wstrzymał prace budowlano-montażowe prowadzone przez [...] Zakład Górnictwa Nafty i Gazu w S., a następnie decyzją z dnia [...] organ ten nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane – do dnia [...] w oparciu o przepis art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414) w zw. z art.57 i art.109 ust.2 Prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. Nr 27, poz.96).
Powyższa decyzja w zakresie terminu wykonania obowiązku została następnie zmieniona na podstawie art.154 § 1 kpa decyzją organu I instancji z dnia [...], mocą której wyznaczony termin przedłużono do dnia [...]. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] nr [...] zaś skargę na powyższą decyzję Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 15 września 1998 r. sygn.akt II SA/Ka 1744/96.
Pismem z dnia [...][...] Zakłady Górnictwa Nafty i Gazu wniosły po raz wtóry o przedłużenie terminu złożenia dokumentów – do czasu rozstrzygnięcia toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spraw w przedmiocie zezwolenia na wejście w teren celem budowy gazociągu.
Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art.154 § 1 kpa zmienił ponownie własną decyzję z dnia [...] w ten sposób, iż ustalił termin wykonania obowiązku do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia inwestorowi wejścia w teren. Zdaniem organu I instancji, przedłożenie przez inwestora żądanych dokumentów, uzależnione jest bowiem od rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie SA/Rz 1060/95.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: A. B., B. H., S. S., F. S., I. P., S. P., M. P., A. M., K. W., Z. S., K. D., R. D. i J. G.. Odwołujący się zarzucili, iż przedłużenie terminu jest niedopuszczalne na podstawie art.154 § 1 kpa, bowiem inwestor w ten sposób nabywa prawa. Ich zdaniem terminy przewidziane do budowy nie podlegają przedłużeniu.
Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając iż inwestor nie mógł przedstawić stosownych dokumentów przed rozstrzygnięciem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej przez te same osoby, skarżący zarzucili, iż powyższa decyzja jest obroną stanu, który przy prawidłowym stosowaniu prawa w ogóle nie powinien zaistnieć. Zezwolenie na budowę, bez ich udziału jako stron, było bowiem wadliwe. Ich zdaniem, zaskarżona decyzja stwarza szczególny przywilej dla inwestora i nie mogła być wydana na podstawie art.154 kpa, gdyż w tym trybie dopuszczalna jest zmiana decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Do tej kategorii nie można zaś zaliczyć decyzji przedłużającej termin. W kolejnym piśmie skarżący wyjaśnili, iż są właścicielami działek siedliskowych nr [...], położonych na terenie R., dla których udzielono pozwolenia na budowę zakładu górniczego bez ich udziału.
Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 1997 r. sygn.akt II SA/Ka 466/97 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę, wniesioną przez K. W..
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W toku postępowania sądowego zmarł skarżący F, S., zaś jego spadkobiercami są: K. S., M. S., S. S. i B. H., którzy zgłosili udział w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w niej podniesionych.
Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art.154 § 1 kpa. W tym trybie dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W toku niniejszego postępowania Sąd nie był władny podważyć powyższego stanowiska, jako że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie II SA/Ka 1744/96 oddalił skargę na wcześniejszą decyzję, przedłużającą termin przedłożenia dokumentów. W motywach wyroku Sąd przesądził kwestię, iż zmiana decyzji była możliwa na podstawie art.154 § 1 i 2 kpa. Ocena prawna, wyrażona w powyższym wyroku, wiąże zaś w niniejszej sprawie skład orzekający z mocy art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Wyjaśnić bowiem przyjdzie, iż aczkolwiek zaskarżona decyzja zapadła w odrębnym postępowaniu prowadzonym po wydaniu rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Ka 1744/96, jednak w obu wypadkach decyzje zapadły w granicach tej samej sprawy administracyjnej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn.akt FPS 12/99 (ONSA 2001/1/7), na pojęcie sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Za szerokim ujęciem sprawy administracyjnej opowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. sygn.akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2).
Przychylając się do powyższych poglądów skład orzekający związany był zatem w niniejszej sprawie oceną prawną, iż decyzja zmieniająca termin wykonania obowiązków ma charakter aktu z art.154 kpa. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty skarżących, podważające takie stanowisko.
W ramach niniejszego postępowania Sąd nie był też władny dokonać kontroli wcześniejszych decyzji organu zmierzających do legalizacji spornych robót budowlanych. Jednakże działając z urzędu Sąd dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi. Wydanie decyzji nastąpiło bowiem z naruszeniem art.154 § 1 kpa. Zmieniając decyzję w części określającej termin wykonania obowiązku organy administracji określiły bowiem kolejny termin w sposób uniemożliwiający jego wyegzekwowanie i w istocie zmierzający do zawieszenia postępowania administracyjnego. W motywach decyzji powołano się bowiem na konieczność uprzedniego rozpatrzenia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny, co podpada pod przesłankę z art.97 § 1 pkt 4 kpa.
Tymczasem termin wykonania czynności, wynikający z art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie – tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), musi być określony przedziałem czasowym, aby możliwa była kontrola jego dochowania. Określenie terminu w żaden sposób nie może stwarzać niepewności, czy godzić w istotę rozstrzygnięcia, nakładającego na inwestora określone obowiązki.
Nadto, wskazać przyjdzie, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z przekroczeniem zasady uznania administracyjnego. Nie wyjaśniono bowiem przesłanek uwzględnienia kolejnego wniosku inwestora o przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Tymczasem dopiero stwierdzenie, iż interes inwestora zasługuje na uwzględnienie w aspekcie jego słuszności, bądź chodzi o interes społeczny, uprawnia organ administracji do zmiany decyzji na podstawie art.154 § 1 kpa.
Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 Przepisów wprowadzających... Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora organ I instancji winien zatem dokonać oceny jego zasadności w aspekcie słuszności jego interesu lub interesu społecznego. Stanowisko organu wymagać też będzie należytego uzasadnienia przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy.
SW