Uzasadnienie
W dniu [...] r. Gmina M., którą reprezentowała Pracownia Architektoniczna [...] Sp. z o.o. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę przyłączy do Hali Widowiskowo-Sportowej położonej przy ul. [...] w M. oraz budowę małej architektury, dróg i ukształtowania terenu wraz ze zjazdem z ulicy [...].
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta M. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem. Decyzja ta podpisana została przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Zespołu Budownictwa w Wydziale Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Urzędzie Miasta w M. Od decyzji tej odwołanie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zarzucając naruszenie interesu prawnego członków spółdzielni i wskazując, iż decyzja ta nie uwzględnia podnoszonych przez odwołującą się okoliczności związanych z budową sieci przyłącza kanalizacyjnego.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z up. Wojewody [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że podnoszone przez odwołującą się okoliczności nie mogą zostać uznane za przekonywujące. Wnioskodawca złożył wymagane prawem dokumenty i uzyskał niezbędne uzgodnienia, natomiast w ocenie organu odwoławczego pozostałe kwestie mogą być uregulowane za pomocą porozumień zawartych pomiędzy inwestorem a odwołującą się.
W skardze do Sądu [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono głównie okoliczności związane z negatywnymi, w odczuciu skarżącej, skutkami realizacji przedmiotowej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powtarzając co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zarazem ustosunkowując się do zarzutów skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na początku zauważyć przyjdzie, że skargę wniesiono w dniu [...] r. a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./. Na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ ustawa o NSA utraciła moc. Zgodnie zaś z przepisem art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 – zwanej dalej p.s.a./.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd z urzędu stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa i z tego powodu sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 ust. 1 p.s.a.
Na mocy art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W toku postępowania administracyjnego organy powinny z urzędu badać, czy określony podmiot ma przymiot strony wynikający z jego interesu prawnego. Wskazać przy tym należy, że o tym, czy dana osoba ma interes prawny czy też nie decydują przede wszystkim przepisy prawa materialnego, w których interes ten winien mieć oparcie. Pogląd taki jest zresztą przyjęty zarówno w literaturze /por. M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000 r. str. 237 i nast., B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2003 r. str. 213 i nast./ jak i w orzecznictwie. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę strony tego postępowania stanowią krąg podmiotów, które posiadają tytuł prawny zarówno do nieruchomości /inwestorzy/, na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, jak i do nieruchomości sąsiednich, na które inwestycja ta może oddziaływać.
O ile inwestorem jest osoba prawna, to w postępowaniu administracyjnym działa ona za pośrednictwem swoich organów /art. 30 § 3 kpa/. Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ gmina ma osobowość prawną, a organem upoważnionym do jej reprezentowania jest wójt /burmistrz, prezydent/ - art. 31 ustawy o samorządzie gminnym.
Warto przy tym zaznaczyć, że jak wynika to z treści art. 80 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2106 ze zm./ zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje, jako organ I instancji, starosta. W miastach na prawach powiatu funkcję starosty pełni prezydent miasta /art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm./. Miasto M., na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. Nr 103 poz. 652/ jest miastem powiatowym, a zatem jego prezydent jest zarazem Starostą Powiatu [...] i tym samym organem administracji architektoniczno-budowlanej I stopnia.
Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art. 24 przewiduje instytucję wyłączenia pracownika organu administracji w sytuacji, gdy istnieje możliwość powstania konfliktu interesów pomiędzy tym pracownikiem a jedną ze stron, co w efekcie prowadzić może do powstania uzasadnionych obaw co do bezstronności organu.
Przypomnieć należy treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 /ONSA 2003/4/115/, w której, w analogicznym stanie, Sąd orzekł, że "w omawianej sprawie należy przyjąć, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta".
Stosownie do treści art. 31 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Nie budzi zatem wątpliwości, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestorem jest gmina.
Nadto, w świetle art. 33 § 1 kpa, pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna, a nie – osoba prawna.
W niniejszej sprawie będąca inwestorem Gmina M. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę za pośrednictwem działającej w jej imieniu Pracowni Architektonicznej [...] Sp. z o.o. /osoba prawna/. Właściwym miejscowo do załatwienia tej sprawy był zatem Starosta Powiatu [...] – Prezydent Miasta M. będący równocześnie organem upoważnionym do reprezentowania inwestora. W takiej sytuacji prawidłowym byłoby przekazanie sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I stopnia /Prezydenta Miasta M./ do załatwienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia – Wojewodzie [...] /art. 26 § 2 kpa/.
Pomimo, że zachodziły okoliczności wskazane w art. 24 § 1 pkt 4 kpa, pracownik działający z up. Prezydenta Miasta M. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, a Wojewoda [...] utrzymał ją w mocy nie dostrzegając powstałego naruszenia prawa.
Nadto, Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 29 Prawa budowlanego. Przepis ten wymienia przypadki budowy, na rozpoczęcie której wymagane jest pozwolenie właściwego organu. W świetle tej regulacji, od dnia 11 lipca 2003 r., pozwolenia nie wymaga budowa przyłączy do budynków, ani obiektu małej architektury /art. 29 ust. 1 pkt 20 i 22 Prawa budowlanego/.
W ocenie Sądu powstała sytuacja kwalifikowała rozstrzygnięcia organów I i II instancji do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z powyższych powodów na podstawie art. 120 p.s.a. i art. 119 ust. 1 p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b tej ustawy orzeczono jak w sentencji. W oparciu o art. 152 p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto po myśli art. 200 i art. 210 § 2 p.s.a.
Wyjaśnić także należy, iż podniesione w skardze kwestie co do skutków realizacji spornej inwestycji nie mają znaczenia w sprawie. Prawidłowo stwierdził bowiem organ odwoławczy, iż do wniosku dołączono dokumenty wymagane na podstawie art. 33 pkt 2 Prawa materialnego. Zakres sprawdzeń projektu budowlanego przez organ administracji reguluje zaś art. 35 ust. 1 i 2 tego prawa. W świetle art. 35 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia powyższych wymagań.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy zgodnie z treścią art. 26 § 2 kpa organ administracji architektoniczno-budowlany winien nadto uwzględnić zmianę stanu prawnego, wynikającą z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/. W aktualnym stanie prawnym, budowa przyłączy wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych do budynków nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia /art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r./. Obiekty małej architektury nie podlegają zaś żadnym rygorom zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego. Wniosek winien być też uzupełniony o pełnomocnictwo, udzielone osobie fizycznej, bądź podpisany przez organ reprezentujący gminę.
SJ/