Uzasadnienie
Prezydent K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany opracowany przez mgr inż. arch. R. W. i udzielił J. D. (D.) pozwolenia na adaptację budynku byłej stolarni, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K., na budynek gospodarczo – garażowy.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 28, art. 71, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z zm.) i stwierdzono, iż załączniki odpowiednio ponumerowane i opieczętowane stanowią integralną część decyzji.
W motywach (jednozdaniowych) podano, iż spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 32 Prawa budowlanego.
Dwa odrębne odwołania od powyższej decyzji złożyli współwłaściciele sąsiedniej działki, bracia, E. P. i C. P. E. P. twierdził, iż nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o wydaniu decyzji z dnia [...]r., co uniemożliwiło mu zapoznanie się z dokumentacją, powołał się na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Natomiast C. P. swoje odwołanie uzasadnił nie doręczeniem decyzji bratu i współwłaścicielowi działki E. P. W piśmie procesowym z dnia [...]r., zatytułowanym odwołanie, ale złożonym po terminie z art. 129 § 2 kpa, pochodzącym od obu skarżących, podniesiono samowolne wykonanie przez inwestora w budynku stolarni robót budowlanych polegających na dobudowaniu fundamentów w granicy z działką skarżących. Z opisu technicznego złożonego przez inwestora z jednej strony wynika, że fundament ten stanowi tylko ochronę starego fundamentu, a z drugiej wskazuje się na jego wykorzystanie dla dalszej rozbudowy.
Podobnie niejednoznaczne w opisie technicznym są ustalenia co do istnienia w obiekcie mediów. Skarżący dołączyli do omawianego pisma między innymi decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 7.07.1994 r., nakazująca J. D. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy remoncie budynku byłej stolarni na terenie posesji przy ul. [...] w K. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach wyraził pogląd, iż skutkiem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budynku stolarni, na działce nr [...] przy ul. [...] nie jest nakaz rozbiórki lecz legalizacja prac dotychczas w obiekcie wykonanych. Przeprowadzone oględziny w dniu [...]r. nie wykazały by inwestor w ciągu ostatnich dwóch lat (od czasu oględzin PINB w dniu [...]r.) prowadził w obiekcie roboty wymagające pozwolenia na budowę. Budynek wykazuje wiele śladów dewastacji, ale konstrukcja nośna nie posiada uszkodzeń. Opis techniczny i projekt budowlany nie budzą wątpliwości i spełniają wymagania § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 140, poz. 906).
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli E. P. i C. P., z tym, że skarga tego ostatniego została odrzucona postanowieniem z dnia 4.11.2002 r.
W skardze podano, iż budynek stolarni jest zlokalizowany w granicy z działką skarżącego, inwestor od [...] r. dokonywał w nim samowolnych robót budowlanych co spowodowało najpierw wstrzymanie ich prowadzenia, a następnie nakaz zaniechania robót (decyzja PINB z [...]r. nr [...]). W trakcie samowolnych robót inwestor wykonał zewnętrzny fundament, wymienił stropodach i podwyższył budynek o około 1 m. Skarżący nie był informowany o tych pracach, a z uwagi na usytuowanie budynku i występujące szkody górnicze czuje się nimi zagrożony.
Obecna decyzja zdaniem skarżącego zmierza do zalegalizowania samowolnych robót i dlatego domaga się stwierdzenia jej nieważności.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podając, że podtrzymuje argumentację zawartą w decyzji ostatecznej.
J. D. w piśmie z [...]roku wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i w związku z tym zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej "ustawa ppsa".
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych do niego aktów pod względem zgodności z prawem, a podejmując rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd ten władny jest zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Kontrolą Sądu objęta jest więc nie tylko zaskarżona decyzja, ale i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji.
Kierując się powyższymi uregulowaniami – Sąd – w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji – doszedł do wniosku, że decyzja ta oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.
Przede wszystkim należy stwierdzić, iż obiekt będący przedmiotem zaskarżonej decyzji zezwalającej na zmianę jego użytkowania i przebudowę, objęty był w dacie jej podjęcia decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. (Dz. U. nr 89, poz. 414 z zm.). Decyzją tą organ nadzoru budowlanego – po stwierdzeniu wykonania przez inwestora J. D. w budynku stolarni robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę bez tego pozwolenia – nakazał inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych w tym obiekcie.
Decyzja ta jest ostateczna i wiąże organy administracji publicznej oraz strony. Decyzja ta tak długo jak długo będzie pozostawać w obrocie prawnym uniemożliwia prowadzenie jakichkolwiek robót przy budynku stolarni. Zupełnie nieuprawnionym jest twierdzenie organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż decyzja PINB z [...]r. legalizuje roboty, które zostały wykonane do czasu jej wydania i wobec braku nakazu rozbiórki oraz nie kontynuowania przez inwestora robót stwarza możliwość wydania – pozwolenia na budowę (przebudowa była budową w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji – art. 3 pkt 6) i zmianę sposobu użytkowania.
Istotnie decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazująca zaniechanie robót nie jest nakazem rozbiórki, ale uniemożliwia ona prowadzenie dalszych robót w danym obiekcie, w tym w oparciu o pozwolenie na budowę.
Odmienna ocena regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 1 i dopuszczenie możliwości wydania pozwolenia na budowę czy zmianę sposobu użytkowania obiektu objętego nakazem zaniechania robót, stanowiłaby obejście prawa prowadzące do legalizacji wcześniej popełnionej samowoli budowlanej.
Artykuł 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w części przewidującej "nakaz zaniechania dalszych robót" w swoich skutkach różni się od skutków regulacji zawartej w art. 35 ust.
5. Ten ostatni przepis przesądza o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Natomiast skutkiem nakazu zaniechania dalszych robót z art. 51 ust. 1 pkt 1 jest niedopuszczalność wydania pozwolenia na budowę tylko w stosunku do obiektu objętego tym nakazem. Brak natomiast przeszkód do wydania pozwolenia na budowę innego obiektu położonego na działce na której znajduje się obiekt objęty nakazem zaniechania robót.
Oznacza to, że organy orzekające w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zezwoliły na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę obiektu stolarni. W tym zakresie zarzut skargi – sankcjonowania zaskarżoną decyzją – wcześniej popełnionej przez inwestora samowoli budowlanej jest zasadny.
Niezależnie od powyższej wady zarówno decyzją I, jak i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ do decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu odpowiednio stosuje się art. 32, inwestor zobowiązany jest do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, a projektowana zmiana użytkowania musi być dopuszczalna w świetle ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto gdy zmiana sposobu użytkowania – jak w niniejszej sprawie – wymaga wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, inwestor obowiązany jest do jego uzyskania stosownie do treści § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15.12.1994 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 47). Spełnienie tych wszystkich przesłanek musi być wykazane w postępowaniu w którym nadto należy ustalić dotychczasowe przeznaczenie obiektu wynikające z pozwolenia na jego budowę lub użytkowanie.
Dopiero bowiem porównanie przeznaczenia obiektu wynikające z pozwolenia na budowę z projektowanym przeznaczeniem pozwala na stwierdzenie istnienia przesłanek z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a równocześnie uniemożliwia wydanie decyzji z art. 71 ust. 1 w stosunku do obiektu samowolnie zrealizowanego.
W rozpoznawanej sprawie nie wykazano w oparciu o pozwolenie na budowę dotychczasowego przeznaczenia obiektu ani nie dokonano oceny projektowanego przeznaczenia w kontekście zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania terenu.
Wprawdzie stwierdzono zachowanie wymogów art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ale to konstatacja jest gołosłowna wobec braku odniesienia do planu zagospodarowania i to nawet przez jego wskazanie oraz niezłożenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co zresztą w świetle art. 39 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r. – co do zasady – nie było wymagane.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią organy orzekające powyższe stanowisko Sądu biorąc jednak pod uwagę zmianę stanu prawnego w związku z treścią art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2002 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (dz. U. nr 80, poz. 718) i art. 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji.
su.