Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. pozbawił H. S. uprawnień przysługujących wdowie po zmarłym kombatancie J. S. Organ administracyjny w podstawie prawnej decyzji powołał się na przepis art. 20 ust. 3 i art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz. U. Nr 142 z 1997 r. poz. 950 ze zm./, zwanej dalej ustawą o kombatantach.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że mąż H. S. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie na podstawie zaświadczenia Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w B.-B. z dnia [...] r., z którego wynika, że pracował w organach Milicji Obywatelskiej w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. i brał udział w walkach z bandami i reakcyjnym podziemiem. Posiadał zatem uprawnienia wyłącznie z tytułu "walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej", co stwierdza zaświadczenie ZBoWiD z dnia [...]r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy syn H. S. jako jej pełnomocnik zarzucił, że decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich jest krzywdząca i niesłuszna. Dodał, że H. S. była ciężko doświadczona w czasie wojny, ponieważ była bita przez SS za to, że ukrywała swego męża po jego ucieczce z przymusowych robót na terenie Rzeszy Niemieckiej, jak również, że J. S. był osadzony w więzieniu niemieckim.
Powyższe fakty, zdaniem pełnomocnika, kwalifikują H. S. do zachowania uprawnień kombatanckich po zmarłym mężu J. S., ponieważ H. S. razem z mężem doznała prześladowań zarówno od Niemców jak i partyzantów AK, którzy rekwirowali wyżywienie oraz UB, ponieważ przebywała w więzieniu za pomoc dla partyzantów.
Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną o pozbawieniu uprawnień kombatanckich wdowy H. S. Organ powołał się ponownie na przepis art.20 ust. 3 i art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Argumentował, tak jak poprzednio, że J. S. nie posiadał żadnego tytułu do uprawnień kombatanckich wymienionego w obecnie obowiązującej ustawie, a uprawnienia w ZBoWiD otrzymał wyłącznie z tytułu "utrwalania władzy ludowej". Organ dodał, iż okoliczności podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące prześladowań doznanych od Niemców, partyzantów AK i UB nie mają wpływu na wynik i rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto, że termin do składania wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich z nowych tytułów upłynął w dniu 31 grudnia 1998 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik H. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z innego tytułu.
Podniósł, że zaskarżona decyzja została doręczona H. S. dwa lata po upływie terminu do składania wniosków o przyznanie uprawnień na podstawie innych, nowych tytułów. W tej sytuacji decyzja pozbawiająca uprawnień uniemożliwiła staranie się o uprawnienia kombatanckie z nowych tytułów.
Ponadto, pełnomocnik H. S. podniósł okoliczność przymusowej pracy J. S.w okresie od [...]r. do dnia [...]r. w charakterze robotnika transportu podziemnego w kopalni węgla kamiennego w R.Ś., co potwierdził zaświadczeniem z dnia [...]r.
Następnie wskazał, że J. S. zbiegł z robót przymusowych i nawiązał kontakt z ruchem oporu, gdzie pełnił funkcje łącznika Gwardii Ludowej, co potwierdza kserokopią własnoręcznego życiorysu J. S. z dnia [...]r.
W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi i przytoczył wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. nr 78, poz.483,z 2001 r. nr 28,poz.319) zostało wprowadzone dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne i od 1 stycznia 2004 r. nie obowiązuje ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz. U. nr 74,poz.368 z późn. zmianami).
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Przepisy te mają zastosowanie do przedmiotowej skargi z uwagi na datę wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. dnia [...]roku.
Stosownie do art. 1 i 3 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje między innymi kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji administracyjnych.
W oparciu o tę kontrolę przyjęto, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa i skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie zostały wyjaśnione w sposób wnikliwy i wszechstronny wszystkie okoliczności istotne dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia.
Utrzymanie i pozbawienie uprawnień kombatanckich regulują przepisy ustawy o kombatantach.
J. S. otrzymał uprawnienia kombatanckie z tytułu pełnienia służby w okresie od dnia [...]do [...]r. w organach Milicji Obywatelskiej.
Po śmierci kombatanta uprawnienia jako podopieczna uzyskała w dniu [...] r. wdowa - H. S.(orzeczenie ZBoWiD nr [...]).
Według art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944 – 1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów, niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4 ustawy o kombatantach.
W sytuacji, gdy uprawnienia kombatanckie przyznano wyłącznie z tytułu "utrwalania władzy ludowej", w postępowaniu weryfikacyjnym należało ustalić, czy uprawnienia dla wdowy po kombatancie mogłyby przysługiwać mężowi skarżącej na innej podstawie prawnej wymienionej w ustawie o kombatantach.
W ocenie Sądu, także na tle znowelizowanego ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r. /Dz.U. Nr 68, poz. 436/ przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, zachował aktualność pogląd według którego, jeżeli osoba która uzyskała uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, z tytułu uczestnictwa w latach 1944 – 1956 w walkach o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej, a mogła je uzyskać także z innego tytułu, to organ administracyjny nie może pozbawić jej tych uprawnień bez należytego oraz wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu weryfikacyjnym z pominięciem okoliczności, które wskazują, iż uprawnienia te mogłyby jej przysługiwać z mocy tego innego tytułu /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 września 1996 r. sygn. akt III ARN 30/96, OSNAP 1997/6/83/.
Posiadanie prawa do uprawnień kombatanckich również z innych tytułów niż "utrwalanie władzy ludowej" powoduje bowiem zachowanie tych uprawnień pod warunkiem, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy o kombatantach (patrz: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2001 r., sygn. akt V SA 3875/00, Lex 50161). Badanie istnienia tych przesłanek powinno nastąpić wobec zarzutów skarżącej w postępowaniu weryfikacyjnym (patrz: uchwała NSA z dnia 4 marca 2002 r., OPS 3/01 Pr. Pracy 2002 / 642).
Jak już wcześniej wskazano w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, co oznacza, że w trakcie postępowania naruszono przepisy art. 7, 77§1 i 80 k.p.a.
Podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczności wskazujące na uzyskanie uprawnień kombatanckich z tytułu przebywania na przymusowych robotach w R. Ś., czy z tytułu pobytu w więzieniu, bądź też działalności w ruchu oporu i pełnienie funkcji łącznika w Gwardii Ludowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno być przedmiotem postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa organ orzekający po żądaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Ocena, że uchybienia powyższe mogły mieć wpływ na wynik sprawy oparta jest na trzech argumentach.
Po pierwsze, jak już wspomniano, z mocy art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach uprawnienia zachowują jednak osoby, które uprawnienia te uzyskały z innych tytułów określonych w ustawie. Zbadać, w przypadku skarżącej H. S. należało czy zgłoszony pobyt jej zmarłego męża J. S. w więzieniu jak i na robotach przymusowych spełnia przesłanki przepisów art. 3 pkt 2 albo art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kombatantach.
Zatem organ orzekający przed wydaniem decyzji winien wyjaśnić, czy mąż skarżącej podlegał represjom w rozumieniu ustawy o kombatantach z tytułu pobytu w więzieniu, czy także z uwagi na przebywaniu na robotach przymusowych w R. Ś. co, byłoby równoznaczne z zachowaniem uprawnień wdowy po kombatancie. Organ orzekający odnosząc się do tych zarzutów w zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, że podniesiona sprawa prześladowań doznanych od Niemców jest bezprzedmiotowa i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie decyzji. Wobec powyższego uznać należy, że nie została przeprowadzona ocena twierdzeń i dowodów powołanych przez pełnomocnika skarżącej, a uzasadnienie decyzji w tej części nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w oparciu o jakie ustalenia i dowody organ orzekający uznał, że zmarły J. S. w związku z pobytem na robotach przymusowych nie podlegał represjom w rozumieniu art. 4 ustawy o kombatantach.
W tym celu należy wyjaśnić charakter pobytu J. S. na robotach przymusowych w R. Ś., o którym pisał w życiorysie.
Podkreślić należy, że wyjaśnienie czy J. S. podlegał represjom w rozumieniu ustawy o kombatantach jest niezbędne, a to w związku z odróżnieniem od osadzenia w obozach pracy, nie będących równocześnie wychowawczymi bądź karnymi, o których mowa w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich(Dz. U. nr 87, poz. 395 z późn. zmianami). Bowiem praca przymusowa określona w tej ustawie nie stanowi równocześnie represji w rozumieniu ustawy o kombatantach.
Wobec zarzutów skargi należy stwierdzić, że zarówno te dwie wyżej wymienione ustawy, a także przepisy dotyczące uprawnień przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych(tj. Dz. U. z 2001 r., nr 60, poz. 622 z późn. zmianami), przewidują pewien ograniczony zakres rekompensat dla konkretnie ustalonych grup ofiar, z tytułu ściśle określonych rodzajów represji.
Na podstawie art.4 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o kombatantach jej przepisy stosuje się również do osób, które podlegały represjom, którymi są między innymi okresy przebywania w hitlerowskich więzieniach jak i miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa.
W wykonaniu delegacji ustawowej art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach Prezes Rady Ministrów w rozporządzeniu z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. nr 106, poz. 1154) w § 5 pkt 4 lit. l określił miejsca odosobnienia, zaliczając do nich obozy typu P. w K. Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] r., natomiast powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw w dniu 29 września 2001 r.
Z tych względów nie jest więc oczywiste, że mimo ewentualnej możliwości zachowania uprawnień kombatanckich w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 2 lub art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.a lub b ustawy o kombatantach, skarżącej i tak przysługiwałyby te uprawnienia.
Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy o kombatantach, a uchybienia wskazane powyżej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po drugie wskazać należy, że już w życiorysie z dnia [...]r. zmarły J. S. podnosił, że w miesiącu [...]r. nawiązał kontakt z ruchem oporu, a następnie był ich łącznikiem, na co wskazywał w skardze pełnomocnik skarżącej konkretyzując, że po ucieczce z przymusowych robót w dniu [...]r. J. S. pełnił funkcję łącznika Gwardii Ludowej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający winien zatem przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia czy J. S. spełnia wymogi do uzyskania uprawnień kombatanckich wynikających w szczególności z treści art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach z tytułu pełnienia służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945.
Po trzecie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2003 r.(sygn. akt SK 4/02, Dz. U. nr 72, poz. 658) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP i stracił moc z dniem 29 kwietnia 2003 r.
Na mocy art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi zasadę wzruszalności orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, ale konieczne jest dopiero przeprowadzenie odpowiedniego postępowania by uzyskać uchylenie, zmianę lub unieważnienie(patrz: Prawo konstytucyjne, Bogusław Banaszak, Wyd. C. H. Beck, 1999 r., str. 116-117).
W odniesieniu do decyzji administracyjnych właściwy tryb ich eliminacji z obrotu prawnego, w razie orzeczenia niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego decyzja została wydana określa art. 145 a § 1 k.p.a.
Przepis ten stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została decyzja z Konstytucją RP.
Tak więc z uwagi na powyższe ustalenia błędnym było wskazanie w zaskarżonej decyzji na upływ terminów do zgłaszania nowych wniosków na gruncie ustawy o kombatantach dotyczących zarówno osoby skarżącej, wdowy po kombatancie H. S., jak i osoby zmarłego kombatanta J. S. Wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do zbadania, czy po stronie zmarłego kombatanta J. S. zachodzi tytuł do przyznania uprawnień kombatanckich, określony w ustawie o kombatantach.
Organ orzekający powinien ocenić całość zebranego materiału dowodowego przedstawionego między innymi przez pełnomocnika skarżącej, a ocena, czy wskazane okoliczności faktyczne, istotne w świetle norm prawa materialnego zawartych w ustawie o kombatantach zostały udowodnione musi być zgodna z art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b oraz art.1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach.
Dopiero po przeprowadzeniu tego postępowania i wyjaśnieniu występujących wątpliwości faktycznych możliwe będzie stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki do pozbawienia skarżącej uprawnień przyznanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Dlatego też należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. i w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej decyzji organ orzekający pozbawił stronę uprawnień kombatanckich uwzględnienie skargi wpływa na jej wykonanie.
Z tego powodu na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. uchylona decyzja nie może być wykonana przed uprawomocnieniem się wyroku.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie zgłosiła wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego, dlatego też Sąd nie orzekał o tych kosztach.