Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] H.K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu, określonego przez nią jako postanowienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] nr [...], zarzucając mu brak podstawy prawnej.
W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że w/wymienionym postanowieniem Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K., działając na wniosek Sądu Rejonowego w K., zaopiniował pozytywnie projekt podziału gospodarstwa rolnego, położonego w K. przy ul. O.. Jako podstawa prawna działania organu podany został art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ówcześnie obowiązującym /Dz.U. nr 22 poz. 99/. W ocenie skarżącej podany przepis art. 12 ust. 1 – 5 dotyczy gruntów zabudowanych i przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, nie odnosi się natomiast do gruntów zabudowanych wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem rolnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej.
Wnioskodawczyni wywodziła wobec tego, że w sprawie przedstawionej przez sąd powszechny do zaopiniowania w postępowaniu dotyczącym zniesienia współwłasności gospodarstwa rolnego z wniosku spadkobierców, nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem opinia Kierownika Wydziału Urzędu Miejskiego w K. została wydana bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia [...] poinformowało H.K., że pismo Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w K. z dnia [...], skierowane do Sądu Rejonowego Wydziału III Cywilnego w K., nie miało formy postanowienia, wobec czego nie jest możliwe orzekanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Ten nadzwyczajny tryb postępowania może bowiem znaleźć zastosowanie wyłącznie do decyzji i postanowień, zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Kolegium w kolejnym piśmie z dnia [...].
Na skutek skargi złożonej przez H.K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wyrokiem z dnia [...] w sprawie o sygnaturze II SAB/Ka 35/02 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do wydania aktu administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności opinii Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konieczność rozważenia przez Kolegium swej właściwości do rozpoznania sprawy, a następnie na podjęcie rozstrzygnięcia w kwestii złożonego wniosku, z uwzględnieniem regulacji art. 158 bądź 157 § 3 k.p.a. Złożenie wniosku obliguje organ administracji do zbadania, czy żądanie dotyczy sprawy indywidualnie oznaczonej oraz czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie jej w formie decyzji administracyjnej. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia co do wszczęcia postępowania.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że przepisy regulujące wszczęcie postępowania nie normuja formy odmowy wszczęcia postępowania, a formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz procesowego. W odniesieniu do rozpatrywanego przypadku Sąd wskazał na konieczność, w zależności od rezultatów postępowania, zastosowania bądź art. 158 k.p.a. bądź art. 157 § 3 k.p.a., ponieważ w obu przypadkach następuje załatwienie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, jakkolwiek w różnym zakresie. Sąd wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia winna nastąpić w formie procesowej postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...], doręczonym H.K. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w sprawie o sygn. [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opinii Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. z dnia [...]. Jako podstawa prawna podany został art. 157 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...], wydanym na skutek wniosku H.K. o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wyjaśniło, że postępowanie dotyczące podziału przedmiotowej nieruchomości nie było prowadzone przez organ administracji, lecz przez sąd powszechny. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 12 ust. 4 nie przewidywały formy postanowienia do wydawania opinii przez terenowy organ administracji państwowej o zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym orzekał Sąd.
Do wydawanej opinii dotyczącej podziału nieruchomości, nie znajduje zastosowania również art. 106 k.p.a., albowiem nie dotyczy on sytuacji współdziałania organu administracji i sądu. Kolegium uznało zatem, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wydana opinia miała formę procesową postanowienia, nie podzielając w tym zakresie przekonania skarżącej o istnieniu luki prawnej w zakresie określenia formy opinii wydawanej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nadto Kolegium podkreśliło, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 126 k.p.a., istnieje możliwość orzekania w przedmiocie nieważności jedynie w odniesieniu do postanowień podlegających zażaleniu. Taka konstrukcja instytucji stwierdzenia nieważności wyłącza zatem możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej opinii, albowiem również w przypadku przyznania jej formy postanowienia, nie istnieje podstawa do zaliczenia takiej opinii do grupy aktów zaskarżalnych.
Uzasadniając swą kompetencję do rozpoznania wniosku H.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyjęło z jednej strony, iż brak przepisów regulujących właściwość organów w zakresie stwierdzania nieważności opinii, upoważnia organ, do którego skierowano wniosek, do jego rozpoznania. Równolegle Kolegium, jako podstawę swej właściwości rzeczowej, powołało art. 17 pkt 1 k.p.a. argumentując, iż kompetencja terenowego organu administracji państwowej do prowadzenia postępowania podziałowego, przeszła na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] H.K. wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca w szczególności podniosła, iż rozpoznając jej wniosek Kolegium winno było w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiotowe rozstrzygnięcie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami U.M. w K. w istocie jest opinią, czy też decyzją administracyjną, czyli aktem w sposób władczy rozstrzygającym o prawach lub obowiązkach stron. W ocenie skarżącej przedmiotowe rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną, ze względu na swoją treść, które zawiera rozstrzygnięcie o charakterze władczym.
O władczym charakterze rozstrzygnięcia decydują zdaniem skarżącej sformułowania, z których wynika, iż "niniejsza opinia upoważnia do podjęcia orzeczenia sądu o podziale nieruchomości", czyli przesądza ona o sposobie podziału. Dopuszczalny zakres opinii wyznacza art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym winna ona zawierać jedynie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki jakie ustala on dla zgodnego z planem zagospodarowania terenu oraz warunki jakie winien spełniać projekt podziału dla prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych, w przypadku dopuszczalności zachowania zabudowy.
Ocena zgodności wykonanego pod względem technicznym projektu podziału, przy uwzględnieniu kryteriów planu zagospodarowania zawartych w opinii organu, należy do Sądu.
Uwzględniając przytoczoną argumentację, skarżąca uznała dokonaną kwalifikację dokumentu przez Kolegium za wadliwą. Stanowisko to zostało potwierdzone w piśmie procesowym skarżącej z dnia [...], w którym podkreślono, że w dokumencie z dnia [...] Kierownik Wydziału Geodezji U.M. w K. zajmuje stanowisko wobec konkretnego podziału nieruchomości na konkretne działki budowlane, co nie mieści się w pojęciu opinii.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach uprzednio wydanych decyzji i argumentując, iż brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu, który nie jest postanowieniem, a tym bardziej postanowieniem zaskarżalnym. W zakresie zastosowanej formy postanowienia, organ wskazał na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2002 r.
O umorzenie postępowania sądowego wystąpił pismem z dnia [...] uczestnik postępowania P.D., wskazując, iż skarżąca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości wchodzących w skład spadku po zmarłej A.D.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Przedmiotem wniosku złożonego przez skarżącą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. był akt z dnia [...] oznaczony symbolem [...], podpisany przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K., skierowany do Sądu Rejonowego Wydział III Cywilny do spraw Nieprocesowych i Rejestrowych w K.. Podstawą prawną jego wydania był art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22, poz. 99/ w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Dokument ten znajduje się w aktach sprawy. Z jego treści wynika, że wystawiający dokument "opiniuje pozytywnie wniosek Sądu Rejonowego w K. co do możliwości i sposobu podziału nieruchomości położonych w K. przy ul. O., objętych księgami wieczystymi [...], [...] i [...]" a oznaczonych jako działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Nadto w dokumencie stwierdza się, że "wg ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta powyższe nieruchomości nie są przewidziane na cele rolnicze" jak również, że "niniejsza opinia upoważnia do podjęcia orzeczenia Sądu o podziale nieruchomości".
Domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu, skarżąca charakteryzowała go jako postanowienie, zaś w skardze do Sądu uznała, że ma ono cechy decyzji, zawierając w jej ocenie element władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron. Ze względu na przedmiotowy zakres stosowania przepisu art. 157 k.p.a. do decyzji i postanowień, na które służy zażalenie /w związku z art. 126 k.p.a./, niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie prawnego charakteru przedmiotowego aktu.
Prawne formy działania administracji mają zróżnicowany charakter. Jedną z grup tych działań tworzą rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Definiowane są one jako władcze, jednostronne oświadczenia woli organu, oparte na przepisach prawa, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnej sprawie, wydane jako rezultat przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Jakkolwiek należy zatem podzielić stanowisko skarżącej, reprezentowane powszechnie przez naukę i judykaturę, iż o charakterze aktu administracyjnego decyduje nie wyłącznie nadana mu nazwa, lecz także jego treść, bo treść ta musi odpowiadać wszystkim wymienionym elementom. Pismo, będące przedmiotem postępowania, pochodzi od organu administracji i odnosi się do indywidualnie oznaczonych działek, jak również zostało wydane po przeprowadzeniu określonego postępowania. Pismo to zdecydowanie jednak nie zawiera konstytutywnej dla decyzji cechy, jaką jest podjęcie władczego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że pismo to zostało wydane na potrzeby postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, prowadzonego przed sądem powszechnym. Z przyjętego trybu procedowania wynikało zatem, że organ administracji nie był władny w wiążący sposób podjąć żadnej decyzji o skutku prowadzącym do podziału nieruchomości. Kompetencja ta należała do sądu powszechnego, co znalazło zresztą odzwierciedlenie w treści przedmiotowego pisma, wskazującej na uprawnienie sądu do wydania orzeczenia.
Wskazana cecha nie pozwala zatem uznać pisma z dnia [...] za decyzję administracyjną, a argumentacja strony w tym zakresie nie odpowiada stanowi faktycznemu.
Zasadnie i zgodnie ze stanem faktycznym Kolegium przyjęło zatem, iż postępowanie podziałowe oznaczonych nieruchomości nie było prowadzone przez terenowy organ administracji, lecz przez sąd. Art. 10 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, odpowiadający treścią art. 12 ust. 4 ustawy z daty wydawania przedmiotowej opinii z [...] stanowił, iż regulacja przewidująca dokonywanie podziału, nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd zasięga w tej sprawie opinii organu administracyjnego. Rozważając problem formy prawnej opinii, o której mowa, Kolegium zasadnie zastrzegło, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 106 k.p.a., regulujący współdziałanie organów administracji przy wydawaniu decyzji, albowiem w sprawie nie miało miejsca współdziałanie dwóch organów administracji, lecz organów o różnym statusie: sądu powszechnego i organu administracji.
Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż wydanej opinii należało nadać formę zaskarżalnego postanowienia. Wobec braku prawnej możliwości zastosowania przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji do postanowień, które nie podlegają zaskarżeniu /art. 126 k.p.a./, uznać należy natomiast rozważania skarżącej o wymaganej formie postanowienia dla przedmiotowej opinii, za bezprzedmiotowe. Przyjęcie, że skarżona opinia de facto została przez organ wydana w formie postanowienia nie umożliwia bowiem zakwalifikowania jej do grupy aktów podlegających procedurze stwierdzenia nieważności. Oprócz formy, koniecznym warunkiem jest jeszcze stwierdzenie zaskarżalności takiego postanowienia, co winno wyraźnie wynikać z przepisu prawa. Istnienie regulacji przewidującej zaskarżalność przedmiotowej opinii w formie zażalenia, nie zostało jednak w niniejszym postępowaniu wykazane.
W rezultacie za uzasadnione i zgodne z prawem należało uznać stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż ze względu na prawny charakter wydanej opinii, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na wniosek. W przypadku wniosku o wszczęcie takiego postępowania nie ma jednak zastosowania ogólna zasada, wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania strony organowi. W tym zakresie znajduje bowiem zastosowanie art. 157 § 3 k.p.a., zgodnie z którym wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. przewiduje bowiem możliwość wyrażenia przez organ odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jest wynikiem oceny zdolności do działania osoby wnoszącej podanie jak również ewentualnego wykazania, że nie istnieje orzeczenie, którego ważność należy poddać ocenie /por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r. I SA 349/01 niepubl./.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, dotyczące charakteru prawnego przedmiotowej opinii, Sąd uznał, iż nie ma ona cech aktu, który kwalifikuje się do stwierdzenia jego nieważności, a zatem prawidłowo zaskarżonym postanowieniem orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania.
W zakresie zastosowanej formy postanowienia, Sąd uznał wiążący charakter zaleceń zawartych dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2002 r. sygn. II SAB/Ka 35/02.
Uwzględniając przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, orzekł jak w sentencji wyroku.