Uzasadnienie
Zarząd Miasta T. w dniu 29 listopada 1996 r. wypowiedział Zbigniewowi K. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania działki położonej w T. przy ulicy Z. 65B. Jednocześnie zaproponował przyjęcie z dniem 1 stycznia 1997 r. nowej, wyższej stawki opłaty. Pismo Zarządu w tej sprawie zostało wysłane na adres użytkownika wieczystego listem poleconym. Przesyłka ta powróciła do tego organu w dniu 16 grudnia 1996 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".
Powtórnie pismo do Zbigniewa K. wysłano w dniu 10 lutego 1997 r., które odebrał w dniu 21 lutego 1997 r. Natomiast 12 marca 1997 r. Mieczysława i Zbigniew małżonkowie K. zakwestionowali proponowaną wysokość opłaty i wnieśli o "przywrócenie terminu i ustalenie mniejszej opłaty".
Z kolei pismem z dnia 4 sierpnia 1997 r. użytkownicy wieczyści cofnęli wniosek o przywrócenie terminu, wykazując, iż nie doszło do uchybienia terminu, albowiem pismo wypowiadające dotychczasową wysokość opłaty zostało, ich zdaniem, prawidłowo doręczone dopiero w dniu 21 lutego 1997 r. oraz zażądali rozpatrzenia "odwołania".
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło przywrócenia terminu i postępowanie umorzyło. Jako podstawę prawną postanowienia organ ten powołał art. 43c ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/ w zw. z art. 44 i art. 59 Kpa, zaś w jego uzasadnieniu wyraził pogląd, iż doszło do uchybienia terminu, albowiem nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze pisma Zarządu Miasta T. w dniu 16 grudnia 1996 r., a skoro termin ten ma charakter materialnoprawny, to nie jest dopuszczalnym jego przywrócenie.
Uchybienie terminu, jak wywodził organ, skutkowało wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, a zatem wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.
Skargę na to postanowienie wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich postulując jego uchylenie. Skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 9 Kpa, art. 44 Kpa w związku z art. 80 Kpa oraz art. 105 par. 1 Kpa wykazując przede wszystkim, że nie doszło do uchybienia 30 dniowego terminu określonego w art. 43a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Tezę tą skarżący oparł na dowodzie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wypowiedzenia nadanego listem poleconym w grudniu 1996 r., na którym brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że pismo to zostało złożone w urzędzie pocztowym oraz że o fakcie tym zawiadomiono adresata umieszczając zawiadomienie w drzwiach jego mieszkania.
W uzasadnieniu przytoczonych zarzutów Rzecznik podniósł również i to że zaskarżone postanowienie wydane zostało niezgodnie z żądaniem strony, która cofnęła wniosek o przywrócenie terminu domagając się jedynie ustalenia, że podwyższenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest uzasadnione, ale w mniejszej wysokości. Nie ustosunkowanie się do tak ostatecznie sformułowanego wniosku strony i nie wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości w zakresie jej żądania skarżący uznał za naruszenie obowiązków wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 7-9 Kpa.
Z kolei naruszenia art. 105 par. 1 Kpa Rzecznik Praw Obywatelskich upatrywał w błędnej formie rozstrzygnięcia sprzecznej z wymogiem tego przepisu nakazującego umorzenie postępowania decyzją.
Za obrazę art. 9 Kpa uznano również niepouczenie strony w wydanym postanowieniu o możliwości jego zaskarżenia.
Skarżący nadto podniósł kwestię dopuszczalności skargi na postanowienie wydane w toku postępowania, którego przedmiotem jest rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty, wywodząc iż jest to postanowienie organu administracji publicznej wydane w postępowaniu administracyjnym, które kończy to postępowanie, a zatem przysługuje, na nie skarga. Powołując się na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. OPK 10/96, stwierdzającą, że od orzeczeń wydanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w postępowaniu, którego przedmiotem jest rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste nie mają zastosowania przepisy o zaskarżeniu aktów administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący twierdził, że uchwała ta odnosi się jedynie do orzeczenia rozstrzygającego meritum sprawy, a tego nie dotyczy zaskarżone postanowienie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. skoncentrowało się jedynie na kwestii jej dopuszczalności i wykazywało, że skarga nie jest dopuszczalna. W motywach takiego stanowiska organ powołując się na nowelizację przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dokonaną ustawą z dnia 21 października 1994 r. wykazywał, że wprowadzone przez ustawodawcę zmiany przekształciły użytkowania wieczystego w taki sposób, aby pozbawić go elementów administracyjnoprawnych i uczynić w pełni instytucją prawa cywilnego.
Konsekwencją tych zmian jest wyłączenie spod kognicji sądu administracyjnego "spraw związanych z tą instytucją". Na poparcie zaprezentowanego poglądu przywołano postanowienie NSA z dnia 3 października 1997 r. I SA 1333/97 gdzie wyraźnie stwierdzono, że "na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego". W konkluzji organ wniósł o oddalenie skargi modyfikując wniosek na rozprawie, w ten sposób, że pełnomocnik organu postulował jej odrzucenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W sprawie poddanej kognicji Sądu przed merytoryczną oceną zasadności skargi Sąd na wstępie zobligowany był do rozważenia kwestii jej dopuszczalności. W dotychczasowym orzecznictwie zarysował się pogląd, że sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego /postanowienie NSA z dnia 3 października 1997 r. I SA 1333/97 - OSP 1998 z. 3 poz. 57, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. OPK 10/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 8/. Przytoczone poglądy opierają się na tezie, iż znowelizowane ustawą z dnia 21 października 1994 r. przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nadały sprawom dotyczącym aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego charakter cywilnoprawny a konsekwencją dokonanych zmian jest wyłączenie tych spraw z kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w oparciu o art. 16 i art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Analizując dotychczasowy stan prawny nie sposób nie podzielić pierwszego z tych poglądów, jednakże, zdaniem Sądu, tego rodzaju konstatacja nie może automatycznie przesądzić o tym, że wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące tej materii wyłączone są z kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postępowanie zainicjowane wnioskiem użytkownika wieczystego o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione bądź uzasadnione w mniejszym zakresie nie zawsze kończy się orzeczeniem, od którego przysługuje sprzeciw, będący żądaniem skierowania sprawy do sądu powszechnego, stąd nie wszystkie rozstrzygnięcia samorządowego kolegium odwoławczego są "weryfikowane" przez inny sąd /podobnie zresztą w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami/.
Należałoby zatem ustalić wpierw właściwość sądu powszechnego w sprawach dotyczących sporu o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Stosownie do art. 43e ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości od orzeczenia kolegium strona może wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od doręczenia orzeczenia, a wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.
Sprzeciw przysługuje jedynie od orzeczenia kolegium, a analiza przepisów omawianej ustawy pozwala uściślić użyty w tej normie prawnej termin "orzeczenie".
Odnosząc się do tej kwestii trzeba wskazać na treść art. 43c ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w myśl którego samorządowe kolegium odwoławcze powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy i dopiero w razie braku ugody wydać orzeczenie. Brzmienie cytowanego przepisu prowadzi więc do wniosku, że szczególne rozstrzygnięcie określone mianem orzeczenia zapaść może dopiero w przypadku braku ugody, czyli w sytuacji, gdy nie doszło do polubownego ukształtowania praw i obowiązków stron w zakresie dotyczącym opłaty z tytułu użytkowania wieczystego Oznacza to, że termin orzeczenie odnosi się tylko do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o wysokość wspomnianej opłaty zawisłego pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem użytkowanego gruntu reprezentowanym przez organ. Każde zatem inne rozstrzygnięcie kolegium nie może być uznane za orzeczenie i nie może być również zaskarżone w drodze szczególnego środka prawnego jakim jest sprzeciw /por. glosa R. Mikosza - OSP 1998 z. 9 poz. 159 str. 450 do wyroku z dnia 3 października 1997 r. I SA 1333/97/.
Skoro więc sprzeciw przysługuje jedynie od merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o wysokość opłaty, to konsekwentnie do tego sąd powszechny właściwy jest tylko w tych sprawach.
Dla poparcia zaprezentowanego tu poglądu warto zwrócić uwagę na to, że ustawodawca wyraźnie unormował skutek prawny wniesienia sprzeciwu w terminie, który ma cechy środka suspensywnego, ale jedynie wobec orzeczenia nie zaś wszystkich rozstrzygnięć organu wydanych w danej sprawie.
Przy przyjęciu dotychczasowej linii orzecznictwa w takiej sytuacji pozbawione byłyby jakiejkolwiek kontroli rozstrzygnięcia wydawane w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty nie będące orzeczeniami rozstrzygającymi powstały spór pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem.
Powyższa wykładnia nie jest uprawniona nie tylko ze względu na istotny argument w postaci konieczności zapewnienia ochrony prawnej użytkownika wieczystego, ale również /czy przede wszystkim/ dlatego, że pozbawia stronę jakiegokolwiek środka prawnego od rozstrzygnięcia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze do postępowania, przed którym stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie określonym w art. 43c ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /obecnie art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. nr 115 poz. 741/.
Fakt, iż ustawodawca powierzył właśnie temu organowi prowadzenie postępowań w omawianej sprawie i unormował to postępowanie w opisany sposób wskazuje na to, że jakkolwiek spór o ustalenie wysokości opłaty jest sporem cywilnoprawnym to do jego rozpoznania zastosowano procedurę dwustopniową o mieszanym administracyjnosądowym charakterze. Nie jest to wszak odosobniony przypadek w obowiązującym porządku prawnym, a takie uregulowanie nie musi samo przez się oznaczać, że od wszystkich aktów indywidualnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym służy tylko droga do sądu powszechnego, zaś od żadnego z nich nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zwrócić należy uwagę również na to, że w toku postępowania o aktualizację opłaty nie zawsze może zapaść orzeczenie merytoryczne rozstrzygające spór. Przykładem tego jest nie tylko poddane kontroli Sądu postanowienie, ale realna możliwość wydania innych postanowień proceduralnych /np. postanowienie o zawieszeniu postępowania czy decyzja o umorzeniu postępowania, od których nie przysługuje sprzeciw uruchamiający, jeżeli tylko został złożony w terminie, postępowanie przed sądem powszechnym.
Postanowienia te zapadają w postępowaniu, które ma charakter postępowania administracyjnego i z pewnością nie mają charakteru cywilnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie nadto wydane postanowienie kończy postępowanie.
Powyższe wywody uprawniają zatem do wniosku, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego, odmawiające przywrócenia terminu określonego w art. 43a ust. 2 ustawy o gospodarce, gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Po rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności skargi Sąd przystąpił do oceny jej zasadności i uznał, że podniesione w niej zarzuty są merytorycznie trafne.
Zaskarżone postanowienie opiera się bowiem na błędnym poglądzie, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia wniosku określonego w art. 43a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W myśl tego przepisu użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione albo jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Zakreślony tym przepisem termin biegnie więc od dnia doręczenia użytkownikowi wieczystemu wypowiedzenia. W świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie ma wątpliwości, iż termin ten został dochowany.
Odmienny pogląd zaprezentowany w zaskarżonym akcie nie mógł uzyskać akceptacji albowiem opiera się ona na błędnym uznaniu, iż doszło do skutecznego doręczenia zastępczego użytkownikowi wieczystemu wypowiedzenia w dniu 16 grudnia 1996 r., gdyż nadane listem poleconym pismo wróciło z adnotacją "nie podjęto w terminie".
Tymczasem, jak słusznie podnosi skarżący, elementem koniecznym dla dokonania tego rodzaju doręczenia, określonego w art. 44 Kpa jest złożenie pisma na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie gminy. Ten element w rozpoznawanej sprawie nie występuj e, bo na odwrotnej stronie zwrotnego potwierdzenia odbioru brak jest o tym jakiejkolwiek wzmianki doręczyciela.
Brak ten powoduje, iż nie można uznać doręczenia za prawidłowe. Nie można też było liczyć od dnia 16 grudnia 1996 r. biegu terminu dla wniesienia wniosku. Natomiast prawidłowe doręczenie wypowiedzenia miało miejsce dopiero w dniu 21 lutego 1997 r., zaś wniosek, o którym mowa. w art. 43a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości został złożony przez Mieczysławę i Zbigniewa małżonków K. w dniu 14 marca 1997 r., a więc w ustawowym terminie.
Skoro użytkownicy wieczyści nie uchybili terminowi do wniesienia wniosku to umorzenie postępowania w tej sprawie i przez to uniemożliwienie rozpoznania sporu w przedmiocie wysokości opłaty rocznej zapadło z obrazą, zarówno art. 43a ust. 2 omawianej ustawy jak i art. 105 par. 1 Kpa. Ten ostatni przepis został naruszony nie tylko z powodu braku przesłanek do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ale również dlatego, że o umorzeniu postępowania zadecydowano postanowieniem.
Trafny jest także zarzut naruszenia art. 9 Kpa poprzez zaniechanie pouczenia strony o przysługujących jej środkach zaskarżenia. Należy jednak zauważyć, że ten konieczny, wynikający z art. 107 par. 1 Kpa składnik każdego rozstrzygnięcia administracyjnego w rozpoznawanej sytuacji został pominięty, albowiem zgodnie z konsekwentnym stanowiskiem organu zawartym również w odpowiedzi na skargę, uznawano, iż od postanowienia tego nie przysługuje żaden środek zaskarżenia.
Z naprowadzanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać i w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił je.