Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku Marka K. o dokonanie zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, prezydent miasta O. decyzją z 16 lutego 1996 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 4 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, orzekł o odmowie dokonania zmiany wpisu o żądanej treści w części dotyczącej określenia przedmiotu działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Marek K. począwszy od 1 stycznia 1994 r. na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą - salon gier zręcznościowych w O. Jego wniosek o zmianę wpisu polegającą na rozszerzeniu prowadzonej działalności o "wszelką działalność gospodarczą, z wyłączeniem działalności koncesjonowanej" nie mógł zostać uwzględniony.
Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności gospodarczej, określenie przedmiotu działalności nie powinno być zbyt ogólne, a sprecyzowane w sposób kategoryczny, zaś katalog zamierzonych działań zamknięty. Umożliwia to bowiem organowi ewidencyjnemu wypełnienie jego obowiązków wynikających z art. 17 ustawy, tj. zbadanie czy działalność nie spowoduje odmowy wpisu, a ponadto sprawdzenie czy faktyczna działalność nie wykraczała poza ramy wpisane do ewidencji. Wreszcie podmiot gospodarczy obowiązany jest do zwięzłego określenia rodzaju prowadzonej działalności na zewnątrz, co wynika z art. 12 powołanej ustawy. Skoro zaś Marek K. odmówił uściślenia zakresu działalności, do czego był wezwany, wniosek o zmianę wpisu w części dotyczącej określenia przedmiotu działalności nie mógł być uwzględniony.
Powyższy pogląd organu został zakwestionowany przez Marka K., który w odwołaniu wniósł o uchylenie tej decyzji. W ocenie odwołującego się określenie "wszelka działalność gospodarcza, z wyłączeniem działalności koncesjonowanej" jest poprawne pod względem jurydycznym, ponieważ odrzuca wszelkie działania, na które potrzebna jest koncesja oraz działania prawnie zabronione z mocy odrębnych przepisów. Wywodził następnie, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy organ ewidencyjny obowiązany jest dokonać wpisu stosownie do zgłoszenia. Prawidłowo zaś odczytując intencje ustawodawcy należy dojść do wniosku, że wymóg zawarty w art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się tylko do oznaczenia na zewnątrz podmiotu gospodarczego i miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, nie zaś przedmiotu tej działalności.
Po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją wojewody K. z dnia 4 kwietnia 1996 r. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy w całości podzielił pogląd o braku prawnej możliwości dokonania zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w sytuacji, gdy przedmiot działalności ma zostać określony w sposób bardzo ogólny i nieprecyzyjny.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marek K. wniósł o uchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji z powodu ich niezgodności z prawem /art. 1, art. 4 i art. 15 ustawy o działalności gospodarczej/. Skarżący ponowił swe zarzuty zawarte w odwołaniu akcentując, że jego wniosek o zmianę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie zawierał jakichkolwiek braków, a skoro określenie przedmiotu tej działalności było zwięzłe, brak było podstaw do odmowy dokonania zmiany w ewidencji.
Na potwierdzenie słuszności wywodzonych twierdzeń skarżący powołał się na pogląd Sądu Najwyższego zawarty w uchwale z dnia 21 kwietnia 1989 r., III CZP 24/89, a ponadto na praktykę innych organów uwzględniających wnioski o dokonanie potrzebnych wpisów do ewidencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej podjęcie działalności gospodarczej wymaga, z zastrzeżeniem wyłączeń przewidzianych w ustawie, zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Organ ewidencyjny dokonuje wpisu do ewidencji stosownie do zgłoszenia /art. 15 ust. 1 ustawy/. Jednym z koniecznych elementów tego zgłoszenia jest określenie przedmiotu działalności gospodarczej /art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy/. Wymóg ten odnosi się również do zgłoszenia przez podmiot gospodarczy zmian w ewidencji w tym zakresie /art. 18 ustawy/.
Ustawodawca nie wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem "przedmiot działalności gospodarczej", w tym zaś tkwi istota sporu poddanego pod rozstrzygnięcie sądu. Wobec braku wykładni autentycznej w tekście omawianej ustawy konieczne się staje poszukiwanie innych metod zmierzających do ustalenia znaczenia i zakresu użytego przez ustawodawcę zwrotu.
Na wstępie należy zauważyć, że nie każda działalność gospodarcza podlega zgłoszeniu do ewidencji, np. działalność, która w myśl ustawy wymaga uzyskania koncesji albo zezwolenia bądź działalność prowadzona przez spółki prawa handlowego /art. 10 ustawy/. Nie wymaga również zgłoszenia do ewidencji podjęcie niektórych rodzajów działalności gospodarczej określonych w art. 9 ustawy o działalności gospodarczej.
Z powyższego wynika, że określenie przedmiotu działalności gospodarczej nie może być zbyt ogólne, skoro obowiązkiem organu ewidencyjnego jest poddanie oceny zgłoszenia w zakresie wyżej określonym, w tym także pod kątem legalności zgłaszanej działalności.
Dalszych argumentów na potwierdzenie tezy, że określenie przedmiotu działalności gospodarczej nie może być nazbyt ogólne, dostarcza uregulowanie wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Ustawodawca stawia wymóg zwięzłego określenia w zewnętrznym oznaczeniu podmiotu gospodarczego miejsca i rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej. Wymaga tego wzgląd na bezpieczeństwo obrotu, a poza tym jawność prowadzonej działalności, a ponadto konieczność właściwego zakwalifikowania podmiotu gospodarczego ze względu na obowiązek podatkowy.
Z drugiej jednak strony organ ewidencyjny nie może żądać od osoby dokonującej zgłoszenia określenia przedmiotu działalności gospodarczej w sposób szczegółowy, drobiazgowy. Wówczas bowiem niewielka nawet zmiana profilu działalności powodowałaby konieczność zgłoszenia zmian w ewidencji.
Z powyższych rozważań wynika, że przy określeniu przedmiotu prowadzonej działalności pożądane jest zachowanie pewnego kompromisu, by jego określenie nie było zbyt ogólne i zbyt drobiazgowe. Usprawiedliwione jest wymaganie, aby określenie przedmiotu działalności gospodarczej przy zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej /art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy/ przynajmniej konkretyzowało rodzaj prowadzonej działalności, na przykład: handel artykułami spożywczymi, produkcja materiałów budowlanych, usługi polegające na transporcie drogowym itp. Podobne stanowisko w kwestii rozumienia pojęcia "przedmiot przedsiębiorstwa" jako elementu umowy i wpisu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do rejestru handlowego /art. 162 par. 2 pkt 2 i art. 166 pkt 1 Kh/ zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 kwietnia 1989 r., III CZP 24/89 /OSNCAP 1990 nr 2-3 poz. 45/, szczegółowo je uzasadniając. Te same zasady odnieść należy do "przedmiotu przedsiębiorstwa" spółki akcyjnej /art. 309 par. 2 pkt 2 i art. 330 pkt 2 Kh/.
Trafnie więc konkluduje organ, który podjął zaskarżoną decyzję, że zasada spójności systemu gospodarczego przemawia za przyjęciem, iż rodzaj prowadzonej działalności indywidualizuje przedmiot przedsiębiorstwa spółki prawa handlowego, jak i przedmiot działalności gospodarczej podmiotu gospodarczego w rozumieniu ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.
Należy więc uznać, że określenie przez skarżącego przedmiotu działalności gospodarczej jako "wszelka działalność gospodarcza, z wyłączeniem działalności koncesjonowanej" jest zbyt ogólne. Nie oznacza w sposób zwięzły rodzaju działalności gospodarczej. Tym samym nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Decyzja odmawiająca dokonania zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie narusza zatem prawa. Dlatego skarga nie mogła być uwzględniona.