Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r./ w zw. z art. 31a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz.U. Nr 15, poz. 139 z 1999 r. ze zm./, Rada Miasta P. na wniosek Zarządu Miasta postanowiła o rezygnacji z dokonania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 w rejonie ulic B. i [...] w P. - S. Pismem z dnia [...], które wpłynęło do Rady Miasta P. w dniu [...] Stowarzyszenie A, wezwało powyższy organ gminy do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Stowarzyszenia, uchwała Rady Miasta narusza przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako że podjęta została bez zachowania przewidzianej prawem procedury zmiany planu.
Przedsiębiorcy i pracownicy nie posiadali bowiem możliwości społecznej konsultacji zmian planu poprzez wnioski, zarzuty i protesty, zaś wskutek tej uchwały i w jej wykonaniu, Prezydent Miasta P. zobowiązany jest wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z przeznaczeniem pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Nadto Stowarzyszenie zarzuciło, iż obowiązujący stan prawny oraz treść miejscowego planu, nie upoważniały Rady do podjęcia uchwały tej treści, gdyż Zarząd kierując wniosek do Rady nie dokonał analizy dwóch różnych w ocenie prognoz skutków budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, a nadto wniosek taki mógł jedynie zmierzać bądź do wprowadzenia zakazu budowy takiego obiektu, bądź do uzupełnienia planu o wyraźne przeznaczenie terenów na WOH.
Zatem Rada nie podzielając wniosku Zarządu, nie podejmuje w ogóle uchwały o przystąpieniu zmiany planu. Stąd też w niniejszej sprawie podjęta została uchwała bez podstawy prawnej, bowiem Rada zrzekła się ustawowych uprawnień. Stowarzyszenie wniosło zatem o podjęcie działań zmierzających do zmiany lub uchylenia kwestionowanej uchwały.
Na powyższe wezwanie Rada Miasta P. nie udzieliła odpowiedzi.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej w dniu [...] Stowarzyszenie A, powołując się na bezskuteczny upływ 30 dni od daty wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa, ponowiło zarzuty i twierdzenia, zawarte w piśmie z dnia [...]. Zdaniem Stowarzyszenia, zaskarżona uchwała, podjęta w wyniku uchybienia procedurze zmiany planu miejscowego, naruszyła uprawnienia zainteresowanych do uczestniczenia w tej procedurze. Nadto, w ocenie skarżącego, tryb określony w art. 31a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, znajduje zastosowanie wyłącznie do terenów, które w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczono pod usługi i handel. Podtrzymano też zarzut, iż bezpodstawne jest podejmowanie uchwały o rezygnacji ze zmian planu, zaś lokalizacja obiektów handlowych o znacznej powierzchni jest sprzeczna z treścią obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.
Na wezwanie Sądu, pismem z dnia [...] skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, iż działa w imieniu mieszkańców i pracodawców miasta P., którzy wyrazili pisemną zgodę na wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, załączając 198 list oświadczeń.
W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, bowiem kwestionowana uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś skarżące Stowarzyszenie w zasadzie nie wykazało naruszenia interesu prawnego, bądź przysługujących uprawnień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Tryb zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej reguluje przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. W świetle ust. 1 tegoż przepisu, dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzależniona jest od dopełnienia wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W sprawie do usunięcia naruszenia stosuje się zaś przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym /art. 101 ust. 3 cyt. ustawy/.
Nadto, w świetle art. 101 ust. 2a tejże ustawy, skargę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
Wskazać należy, iż skarga w niniejszej sprawie wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i do tej daty postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Zgodnie z art. 53 § 2 tej ustawy jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.
Jednakże przepis ten stosuje się w przypadkach skarg na akty, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, przepisy te nie mają zastosowania w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, w którym zamieszczono art. 101 tej ustawy, będący podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Oznacza to w konsekwencji, iż termin do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie reguluje przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stąd też mając na uwadze przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do których odsyła art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, iż ustawodawca wyznaczył organowi gminy maksymalny termin dwóch miesięcy od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa /art. 35 § 3 kpa/.
Zatem dopiero bezskuteczny upływ dwóch miesięcy od doręczenia organowi wezwania, otwiera drogę do wniesienia skargi na uchwałę z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzić też należy, iż zachowały aktualność poglądy, prezentowane na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./, uchylonej z dniem 1 stycznia 2004 r. /vide: uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 1/98, ONSA 1998/3/67/. Stąd też wniesienie skargi do sądu przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie oznacza niewyczerpanie przewidzianego trybu /postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt III RN 54/00, OSNP 2001/21/633/.
Tymczasem w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono Radzie Miasta P. w dniu [...]. Bezsporne jest, że na wezwanie nie udzielono odpowiedzi. Skarga na uchwałę wniesiona zaś została w dniu [...] za pośrednictwem poczty, czyli po 30-tu dniach, lecz przed upływem dwumiesięcznego terminu, określonego w art. 35 § 3 kpa. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż termin ten upłynął do dnia wyznaczenia rozprawy.
W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunek uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia musi być dopełniony przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Bez wyczerpania powyższego trybu skarga na uchwałę jest zaś niedopuszczalna.
Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, uznanie wezwania za bezskuteczne uzależnione jest od stwierdzenia, iż wezwanie to pochodzi od podmiotu, który następnie wniósł skargę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia prawa wniesione zostało zaś co prawda przez skarżące Stowarzyszenie A, lecz z wezwania nie wynika, aby reprezentowało grupę osób fizycznych, którzy wyrazili na to zgodę, wskazanych z imienia i nazwiska.
Z treści tego wezwania należy wyprowadzić wniosek, iż Stowarzyszenie działało na zasadzie celów statutowych, występując jednoznacznie w obronie interesu pracodawców i pracowników, bez ich zidentyfikowania.
Tymczasem wnosząc skargę do Sądu Administracyjnego, Stowarzyszenie reprezentowało grupę osób fizycznych /mieszkańców i pracodawców/, którzy wyrazili na to pisemną zgodę /pismo skarżącego z dnia [...] - k. [...] akt/. Nie sposób zatem przyjąć, aby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosował podmiot, który następnie wniósł skargę do Sądu, mimo formalnej tożsamości. Zatem i z tego względu przed wniesieniem skargi nie dochowano wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia. Kwestie te Sąd zaś był obowiązany uwzględnić z urzędu.
W tym stanie rzeczy skarga jako niedopuszczalna w świetle art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - bez badania legitymacji czynnej oraz zgodności z prawem kwestionowanej uchwały.