Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. "b" i "c", art. 37n ust. 2 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz.U. z 2001 r. nr 6, poz. 56 z późn. zm./ a także art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/ oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego po wznowieniu uchylił decyzję z dnia [...] r. znak [...] w części przyznającej K. P. zasiłek przedemerytalny od [...] do [...] r., zobowiązał K. P. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od [...] r. do [...] w wysokości [...] zł brutto w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, zawiesił skarżącej za okres od [...] do [...] prawo do zasiłku przedemerytalnego i wznowił z dniem [...] wypłatę zasiłku przedemerytalnego.
Jako uzasadnienie decyzji podał, że łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu wraz z zasiłkiem przedemerytalnym przekroczyła w przypadku K. P. 200 % zasiłku dla bezrobotnych, gdyż ze środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych HUTY [...] S.A. w upadłości w [...] otrzymała [...] zł zapomogi bezzwrotnej oraz miała zawartą umowę o dzieło na łączną kwotę [...] zł. brutto. Stosownie do postanowień art. 37n ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku osiągania dochodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2 wyżej wymienionego przepisu, podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tego tytułu oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200 % zasiłku dla bezrobotnych. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zawiesił prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego i zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. odwołanie do Wojewody Ś. wniosła skarżąca, która wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji. W odwołaniu tym skarżąca podniosła, że stosownie do obowiązujących przepisów może uzyskiwać wynagrodzenie z tytułu pracy byleby łączna kwota uzyskana z wynagrodzenia i otrzymywanego zasiłku przedemerytalnego nie przekroczyła 200 % zasiłku dla bezrobotnych i jej zdaniem sytuacja taka nie zaistniała, a kwota uzyskana z tytułu bezzwrotnej zapomogi nie była wynagrodzeniem, a zatem nie powinna być brana pod uwagę.
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37n ust. 2 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm./ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł brutto, zawieszenia K. P. za okres od [...] do [...] prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz wznowienia z dniem [...] do [...] prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz wznowienia z dniem [...] wypłaty zasiłku przedemerytalnego i uchylił decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] w części przyznającej stronie zasiłek przedemerytalny od [...] do [...] oraz orzekł o umorzeniu postępowania objętego wznowieniem w oparciu o postanowienie z dnia [...] nr [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Ś. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia dochodu skarżącej w [...] jest prawidłowa, a tym samym pobranie przez skarżącą zasiłku przedemerytalnego w tym miesiącu było świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zwrotowi. Ponadto organ ten wskazał, że skarżąca była w sposób prawidłowy poinformowana o przysługujących jej prawach i obowiązkach, w tym o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że uchylenie przez organ pierwszej instancji własnej decyzji z dnia [...] w części przyznającej stronie zasiłek przedemerytalny od [...] do [...] jest pozbawione podstaw prawnych, gdyż sprawa podlega rozpatrzeniu w kontekście zawieszenia prawa do tego zasiłku.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wystąpiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności, o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji i o zwolnienie z kosztów postępowania.
W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca zarzuciła decyzji organu administracji obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności postanowień zamieszczonych w art. 7, 8 i 9. Skarżąca wskazała, że nie była świadoma faktu, iż otrzymanie bezzwrotnej pomocy z Huty [...] S.A. w upadłości narusza postanowienia przepisów wskazanej powyżej ustawy. Nadto skarżąca podniosła, że z uwagi na jej sytuację finansową nie jest w stanie zwrócić pobranego zasiłku przedemerytalnego. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że organ odwoławczy nie rozpatrzył jej wniosku o anulowanie decyzji pozbawiającej jej prawa do zasiłku przedemerytalnego rozumianego jako żądanie umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia.
Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na podniesiony przez skarżącą zarzut bezczynności w zakresie nie rozpatrzenia wniosku o umorzenie w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia organ ten wskazał, że w zakresie tego wniosku nie mógł się wypowiedzieć, ponieważ w tym zakresie nie było wniosku skarżącej skierowanego do organu pierwszej instancji, który jest właściwy do jego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz. 652/ właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ wykazała, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom prawa nie tylko z tych powodów, na które zwróciła uwagę skarżąca ale także z innych powodów niż wskazała to skarżąca. Stosownie bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę na postanowienia ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które regulują problematykę zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Stosownie do postanowień art. 37n ust. 2 wyżej wymienionej ustawy prawo do świadczenia przedemerytalnego /zasiłku przedemerytalnego, ponieważ po myśli art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o... zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz innych ustaw /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/ przepisy dotyczące świadczeń przedemerytalnych stosuje się odpowiednio do zasiłków przedemerytalnych/ ulega zawieszeniu w przypadku:
- 1) podjęcia pozarolniczej działalności,
- 2) podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli łączna kwota przychodów, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych w danym miesiącu z tytułu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200 % zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 /zasiłku dla bezrobotnych/,
- 3) osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2 z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200 % zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 /zasiłku dla bezrobotnych/.
Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że prawo do zasiłku przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku wystąpienia jednej z trzech sytuacji w nim wymienionych, przy czym należy wyraźnie zaznaczyć, że każda z tych sytuacji jest samoistną przesłanką zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, jak również przesłanki te stanowią zamkniętą całość, a zatem nie można łączyć poszczególnych elementów w nich zamieszczonych.
Jak wynika z akt administracyjnych /okoliczności te nie są kwestionowane przez skarżącą, organy administracji jak również Sąd/, skarżąca mocą decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] otrzymuje zasiłek przedemerytalny, ponadto w [...] otrzymała ze środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Huty [...] S.A. w upadłości bezzwrotną pomoc w wysokości [...] zł jak również w miesiącu tym miała zawartą umowę o dzieło na łączną kwotę brutto w wysokości [...] zł. W przedstawionym stanie faktycznym organy administracji uznały, że stosownie do postanowień art. 37n ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu kwota przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz z zasiłku przedemerytalnego w [...] przekroczyła kwotę 200 % zasiłku dla bezrobotnych. Oznacza to, że organy administracji dokonały zsumowania dochodów strony uzyskanych z trzech źródeł, a mianowicie zasiłku przedemerytalnego, bezzwrotnej zapomogi jak również z tytułu umowy o dzieło.
Takie ujęcie działań podejmowanych przez organy administracji, zdaniem Sądu okazało się nieprawidłowe. Jak zostało to zaznaczone powyżej ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wymienia trzy przesłanki zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Z tych przesłanek w rozpatrywanej sprawie odpada wymieniona w punkcie pierwszym wskazanego artykułu, ponieważ skarżąca nie podjęła pozarolniczej działalności. W odniesieniu do przesłanki drugiej wskazanej w tym przepisie należy zauważyć, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli łączna kwota przychodów, w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskanych w danym miesiącu oraz otrzymywanego zasiłku przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200 % zasiłku dla bezrobotnych. Z akt sprawy wynika, że w [...] skarżąca z tytułu umowy o dzieło uzyskała wynagrodzenie w wysokości [...] brutto, co w zestawieniu z wysokością zasiłku przedemerytalnego nie powoduje przekroczenia kwoty 200 % zasiłku dla bezrobotnych.
Oznacza to, że przesłanka ta nie może uzasadniać zawieszenia prawa skarżącej do zasiłku przedemerytalnego. W stosunku do trzeciej przesłanki zamieszczonej we wskazanym przepisie należy wskazać, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego podlega zawieszeniu jeżeli osoba pobierająca to świadczenie osiąga przychody z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2 podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowych od osób fizycznych, jeżeli łączna kwota uzyskanych w danym miesiącu przychodów z tych tytułów oraz z tytułu zasiłku przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200 % zasiłku dla bezrobotnych. Z brzmienia tej przesłanki wynika, że prawo do zasiłku przedemerytalnego ulega zawieszeniu, jeżeli dochody z innych tytułów niż podjęcie pozarolniczej działalności oraz podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, byłyby wyższe od kwoty 200 % zasiłku dla bezrobotnych.
W sytuacji skarżącej oznacza to, że przy ocenie osiąganych przychodów, należy widzieć jedynie bezzwrotną zapomogę uzyskaną ze środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Huty [...] S.A. w upadłości, czyli kwotę [...] zł oraz kwotę zasiłku przedemerytalnego co nie powoduje przekroczenia kwoty 200 % zasiłku dla bezrobotnych. Zatem i ta przesłanka zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego nie została spełniona.
W świetle przeprowadzonej analizy obowiązujących przepisów prawa i sytuacji osobistej skarżącej należy podzielić pogląd wyrażony przez skarżącą w skardze o naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 37n ust. 2 powoływanej ustawy poprzez przyjęcie wadliwej jego interpretacji. Okoliczność ta wyczerpuje znamiona uchylenia decyzji przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają uznać Sądowi, że podniesione przez skarżącą naruszenia prawa procesowego tj. art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie miały miejsce, ponieważ organy administracji podejmując przedmiotowe postępowanie i wydając w jego ramach decyzje administracyjne naruszyły zaufanie skarżącej do organów Państwa. Obywatel ma prawo oczekiwać, że organ administracji uruchamiając postępowanie z urzędu, w sposób właściwy dokona wykładni obowiązujących przepisów prawa, gdyż stosownie do postanowień zamieszczonych w art. 6 tegoż Kodeksu obowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa i po myśli art. 7 stać na straży praworządności. Organy administracji dopuściły się naruszenia postanowień art. 9 kpa, gdyż nie udzieliły w ramach prowadzonego postępowania stronie należytej i wyczerpującej informacji o treści obowiązujących unormowań prawnych.
Przedstawione naruszenia przepisów postępowania administracyjnego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyczerpują przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej z powodu takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wykazane uchybienia, z zakresu prawa materialnego i procesowego, rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji publicznej w ramach rozpatrywanej sprawy uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu nie można natomiast podzielić zarzutów skarżącej o naruszeniu przez organy administracji postanowień zamieszczonych w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ponieważ postępowanie dowodowe organy te przeprowadziły w sposób właściwy nie naruszający obowiązujących unormowań prawnych. Analogicznie należy odnieść się do zarzutu skarżącej dotyczącego nie rozpatrzenia jej wniosku w zakresie umorzenia w części lub w całości nienależnie pobranego świadczenia. Otóż organ odwoławczy zasadnie wskazał, że uprawnienia w tym zakresie przysługują organowi pierwszej instancji, jednakże organ ten winien nie zobowiązywać skarżącej do składania w tym zakresie dodatkowego wniosku lecz przekazać zgodnie z właściwością wniosek zamieszczony w odwołaniu. Skarżąca po otrzymaniu zaskarżonej decyzji nie podjęła żadnych dodatkowych działań, zatem Sąd nie jest uprawniony do rozpatrywania ewentualnej skargi na bezczynność organów administracji w tym zakresie.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien ustalić, czy w przypadku skarżącej wystąpiła przesłanka uzasadniająca zawieszenie przysługującego jej prawa do zasiłku przedemerytalnego według naprowadzeń zamieszczonych w powyższych rozważaniach i następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie.
Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej decyzji organ administracji zawiesił skarżącej prawo do zasiłku przedemerytalnego za [...] i zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana.
Stosownie do postanowień art. 210 § 1 wyżej wymienionej ustawy orzeczono o kosztach postępowania.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].
SJ/