Uzasadnienie
Działając na skutek zawiadomienia najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w oficynie budynku przy ul. [...] w C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. wszczął postępowanie w sprawie legalności prowadzonych w tym budynku robót budowlanych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ten decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną w oparciu o art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w lokalach mieszkalnych [...] i [...] opisanego wyżej budynku nie prowadzono robót budowlanych lecz dokonano uszkodzeń stwarzających stan zagrożenia dla ich lokatorów. Wobec zaś prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, na który składają się też wskazane uszkodzenia postępowanie w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych należało umorzyć.
Od decyzji tej odwołał się T. G. wskazując, że nie brał on udziału w oględzinach lokalu nr [...] mimo pełnionej funkcji zarządzającego i administratora nieruchomości. Odwołujący się wskazał także, że w postępowaniu tym nie brał udziału także właściciel lokalu nr [...] i [...] R. G. Ponadto odwołujący się zarzucił pominięcie w decyzji organu I instancji problemu związanego z prowadzeniem nielegalnych robót budowlanych przez lokatora mieszkania nr [...].
Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, w tym przeprowadzeniu z udziałem odwołującego się oględzin przedmiotowego budynku, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 52 tej ustawy nałożył na odwołującego się obowiązek doprowadzenia lokalu nr 8 do stanu poprzedniego poprzez:
- - zamurowanie wykutego otworu drzwiowego między lokalami nr [...] i [...],
- - zamontowanie ościeżnicy drzwi z lokalu nr[...] do przedsionka,
- - dokonanie naprawy stropu nad lokalem nr [...]
W uzasadnieniu decyzji podano, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ dowodzą przeprowadzenia przez T. G. w przedmiotowym budynku robót budowlanych mających na celu stworzenie ciągu komunikacyjnego między poszczególnymi lokalami. Skoro zaś odwołujący się będąc inwestorem przeprowadził roboty remontowo-budowlane bez wymaganego zgłoszenia należało uznać, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Z tego też względu sprawę rozpatrzono w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wreszcie organ odwoławczy uznał, że nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie prawa własności przedmiotowego budynku oraz wypowiadania się w kwestii posiadania przez T. G. odpowiednich pełnomocnictw do pełnienia funkcji administratora budynku.
W skardze do sądu administracyjnego złożonej dwoma odrębnymi pismami T. G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podał on, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł będąc przekonany o tym, iż umorzenie postępowania miało na celu ukrycie samowoli budowlanej dokonanej przez "dzikiego lokatora". Wskazał także, że organ odwoławczy może w swojej decyzji rozstrzygać tylko kwestie związane z przedmiotem odwołania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wyjaśniono, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji dotknięte było szeregiem uchybień, a także dokonano w jego toku błędnych ustaleń faktycznych. Wobec tego ŚWINB wydał zaskarżoną decyzję korzystając z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych nadanych organowi odwoławczemu w art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu wziął pod rozwagę z urzędu dostrzeżone naruszenia prawa stosownie bowiem do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej Poppsa – nie był związany zarzutami ani wnioskami skargi. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dniaaaa 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, Sąd dokonuje oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, należy stwierdzić, iż narusza ona jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zakaz reformationis in peius zawarty w art. 139 kpa. Rozpatrując wniesione przez skarżącego odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie dostrzegł błędy zawarte w rozstrzygnięciu organu I instancji, jednak jego decyzja oparta o art. 138 § 1 pkt 2 kpa została wydana z naruszeniem prawa.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją wydana na skutek rozpoznani odwołania wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, bowiem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Powyższe nie oznacza jednak, że organ II instancji nie posiada uprawnień do uchylenia zaskarżonego aktu i merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy. Tym samym zasadnie wykazano w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona decyzja nie narusza reguł nakazanych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 kpa co zarzucił skarżący.
Sięgając jednak po zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa (ab initio) organ odwoławczy nie wziął pod uwagę normy zawartej w przepisie art. 139 kpa zgodnie, z którą nie mógł on wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Inaczej mówiąc uchylając zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy, czyli wydając nową decyzję merytoryczną, poprzedzoną uzupełniającym postępowaniem dowodowym (przeprowadzonym w oparciu o art. 136 k.p.a.) organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny.
W tym stanie rzeczy po ustaleniu wadliwości decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C., organ odwoławczy winien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na art. 138 § 2 kpa, czyli wydać decyzję kasacyjną, nie mógł natomiast wydać decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 (por. w tej kwestii rozważania zawarte w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, w: ONSA z 1998 r. z. 3, poz. 79). Ponownie rozpoznając sprawę do powyższych wskazań zastosuje się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Poppsa w związku z art. 151 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 Poppsa.
SJ/