Uzasadnienie
Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził, że u Z. G. występuje choroba zawodowa - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, wymieniona w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.
W uzasadnieniu podniesiono, iż dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w czasie pracy był on narażony na czynnik szkodliwy - ponadnormatywny hałas, a wyniki badań przeprowadzonych: przez placówkę diagnostyczną pozwalają na rozpoznanie u w/wym. choroby narządu słuchu wywołanej hałasem. Przychodnia Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. w orzeczeniu z dnia [...] rozpoznała u skarżącego obustronny niedosłuch typu odbiorczego (UP-36 dB, UL-39,3 dB).
W wyniku odwołania złożonego przez [...] Spółkę Węglową S.A. KWK "A" w R. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] uchylił decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem uzupełnienia dochodzenia epidemiologicznego. W toku postępowania odwoławczego, w dniu [...] r. została opinia jednostki diagnostycznej II stopnia - Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. - gdzie rozpoznano u Z. G. obustronny niedosłuch typu odbiorczego (UP-20 dB, UL-26 dB), jednakże wskazano, iż taki ubytek słuchu z lekarskiego punktu widzenia nie pozwala na rozpoznanie choroby zawodowej.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. stwierdził, że u Z. G. nie występuje choroba zawodowa - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, wymieniona w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.
W uzasadnieniu podniesiono, iż dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w czasie pracy był on narażony na czynnik szkodliwy - ponadnormatywny hałas, a wyniki badań przeprowadzonych przez placówkę diagnostyczną II stopnia IMP i ZŚ w S. nie pozwalają na rozpoznanie u w/wym. choroby narządu słuchu wywołanej hałasem.
Odwołanie od tej decyzji złożył Z. G., akcentując, że jednostka diagnostyczna I stopnia rozpoznała chorobę zawodową, zaś jednostka diagnostyczna II stopnia nie rozpoznała takiej choroby.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że oprał się na opinii jednostki diagnostycznej II stopnia, a rozpoznane u Z. G. obniżenie ostrości słuchu nie odpowiada pojęciu choroby.
Decyzja ta została zaskarżona przez Z. G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 842/00 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Zdaniem Sądu udokumentowano bowiem, że w/w pracował w hałasie ponadnormatywnym i doznał uszkodzenia słuchu typowego dla warunków wykonywanej pracy. Sąd wskazał nadto na konieczność wyjaśnienia rozbieżności między opiniami placówek diagnostycznych.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego utrzymał w całości w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. nr [...].
W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podniesiono, że wobec treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego -Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. skierował Z. G. na powtórne badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., skąd uzyskano orzeczenie lekarskie, w którym rozpoznano przesunięcie progu słuchu uP -22 dB, UL -33 dB i nie stwierdzono choroby zawodowej z uwagi na jego wielkość. Organ wskazał, że uwzględnił opinię prawną i wytyczne NSA zawarte w wyroku oraz okoliczności faktyczne sprawy, a więc fakt wieloletniej pracy Z. G. w narażeniu na hałas ponadnormatywny oraz fakt, iż lekarze orzecznicy rozpoznali u niego odbiorcze uszkodzenie słuchu związane z warunkami pracy, którego jedynie ze względu na jego wielkość nie uznali za chorobę zawodową,uznał więc - zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej -uszkodzenie słuchu.
Skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył zakład pracy [...] Spółka Węglowa S.A. KWK "A" w R. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania -polegające na utrzymaniu decyzji I instancji, która w obrocie prawnym nie istnieje, gdyż została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], a tym samym skarżący stwierdził, że nie istnieje w aktualnym obiegu prawnym decyzja stwierdzająca chorobę zawodową u Z. G..
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r.(Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 1 pkt. 2 art. 4 pkt. 5 Ustawy z dnia 14 marca 1985r. -o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. nr 90 z 1998r. poz. 576, zmiana (Dz. U. nr 106 z 1998r. poz. 668 §.§ 1, 7. 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późniejszymi zmianami) -Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł:
- - uchylić swoje decyzje z dnia [...] r. Nr [...] i z dnia [...] r. Nr [...],
- - uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenie słuchu u Z. G.,
- - stwierdzić u Z. G. chorobę zawodową narządu słuchu z pozycji 15 wykazu chorób zawodowych.
W uzasadnieniu opisano dotychczasowy stan sprawy i wskazano, że w istocie w zaskarżonej decyzji orzeczono o utrzymaniu decyzji I instancji, która w obrocie prawnym nie istnieje, gdyż została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. decyzją z dnia [...]r. Nr. [...]. Podkreślono, iż "wobec upowszechnionego orzecznictwa Sądu Najwyższego i judykatury Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdza się, że w obowiązujących przepisach prawa materialnego brak jest podstaw do tego, by z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu z uwagi na wielkość niedosłuchu jeżeli wykazano że uszkodzenie to zostało spowodowane hasłem w miejscu pracy -Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego uwzględnił skargę".
Skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył zakład pracy [...] Spółka Węglowa S.A. KWK "A" w R. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). strona skarżąca wywodziła, iż organ wbrew nakazowi wynikającemu z w/wym. przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie uwzględnił skargi w całości, gdyż wbrew żądaniu strony skarżącej nie stwierdził nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dnia [...] r. Nr [...]. Dodatkowo skarżący zaprezentował pogląd prawny, że organ odwoławczy w rzeczy samej nie mógł w ogóle uwzględnić skargi, gdyż w takiej sytuacji naruszyłby przepis art. 157 § 1 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.
Skarga musiała odnieść skutek.
Na wstępie należy stwierdzić, iż z dniem 01 stycznia 2004r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa [...] został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Według art. 145 § 1 pkt. 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH.
Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.
Organ w zaskarżonej decyzji powołał się m.in. na przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (DZ.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W myśl tego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy.
Uprawnienie organu do autokontroli powstaje w związku ze skargą wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zakres tego uprawnienia należy postrzegać jako odpowiadający zakresowi uprawnienia sądu, określonemu w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA. Oznacza to, że organ mógł w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o NSA uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem. Rodzaj rozstrzygnięcia zależeć zaś będzie w konkretnej sprawie od przedmiotu zaskarżenia i sformułowanego w skardze żądania strony. Decyzja wydana w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA mogła tylko zadośćuczynić skardze, a zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie tego przepisu (kompetencja) jest zatem zdeterminowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi, a zatem art. 38 ust. 2 ustawy z 1995 r. o NSA nie uprawniał organu, którego działanie zaskarżono, do wydania decyzji innej, jak tylko uwzględniającej skargę w całości.
Założeniem skorzystania z mechanizmu autokontroli, jaki przewiduje art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest to, że zadośćuczynienie skardze przez organ administracji niweczy spór. Dlatego treść decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 musi zawierać tyle, aż tyle, i tylko tyle (w tym ostatnim zakresie nastąpiło naruszenie w niniejszej sprawie), ile treści zawiera skarga, której przesłanie spowodowało uruchomienie omawianego trybu kontrolnego.
Jak wynika z treści skargi z dnia [...] r. strona skarżąca domagała się wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r., nie zaś korzystnej dla siebie decyzji organu I instancji. Tymczasem organ działając w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA wyeliminował w przedmiotowym przypadku korzystną dla strony skarżącej decyzję organu I instancji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenie słuchu u Z. G.. Jak już wyżej wspomniano uprawnienie organu do autokontroli powstawało w związku ze skargą wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zakres tego uprawnienia należy postrzegać jako odpowiadający zakresowi uprawnienia sądu, a zgodnie z art. 51 ustawy o NSA (...) sąd nie mógł wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Tymczasem organ rażąco naruszył także ten przepis prawa eliminując z obrotu prawnego korzystną dla strony skarżącej decyzję organu I instancji.
Decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA powinna rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i w miarę potrzeby także decyzji organu I instancji. Skarga - jak to wynikało z jej sformułowań - dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Tylko tyle wolno było zrobić organowi administracji działającemu w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Tymczasem organ administracji zrobił więcej: uznał, że może działać w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa i uchylił również decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie przez stronę nie zaskarżonym i wydał niekorzystną dla strony skarżącej decyzję stwierdzającą istnienie choroby zawodowej.
Co więcej, organ w zaskarżonej decyzji uchylił również prawomocną i ostateczną swoją decyzję z dnia z dnia [...] r. Nr [...], która nie była i nie mogła być przedmiotem skargi - wcześniej zresztą decyzja ta była już przedmiotem kontroli sądu w toku postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 842/00 - patrz art. 21 i 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. (doprowadził zresztą w ten sposób do kuriozalnego skutku - "ożywił" decyzję z dnia [...] r. stwierdzającą chorobę zawodową, po czym sam w zaskarżonej decyzji po raz drugi orzekł o rozpoznaniu choroby zawodowej).
Nie jest dopuszczalne interpretowanie zakresu kompetencji autokontrolnych służących organowi administracji na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA w ten sposób, iż po otrzymaniu skargi eliminuje on zaskarżoną decyzję (czyni zadość skardze) i dalej uznając, że ta sytuacja otworzyła dla niego ponownie drogę do działania w trybie odwoławczym, wykorzystując instrumenty stwarzane przez ten tryb (art. 138 k.p.a.) prowadzi ponownie postępowanie administracyjne w tym trybie. Takie zachowanie godzi to bowiem w prawa strony do rzetelnej procedury, pozbawiając możliwości poddania się zainicjowanej kontroli sądowej. Nieważność w przedmiotowym przypadku dotyczy zatem samego sposobu posłużenia się przez organ w niniejszej sprawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, a nie tylko wykorzystania art. 138 k.p.a. poza granicami kompetencji przysługującej na tle niniejszej sprawie organowi administracji.
Przenosząc te rozważania na stan niniejszej sprawy trzeba wskazać, iż w przedmiotowym wypadku zachodzi rażące naruszenie prawa, albowiem treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z naprowadzonymi wyżej przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Na marginesie można wskazać stronie skarżącej, iż nie można podzielić jej poglądu, iż organ odwoławczy nie mógł w ogóle uwzględnić skargi, gdyż w takiej sytuacji naruszyłby przepis art. 157 § 1 k.p.a.. w tej mierze należy wskazać, iż artykuł 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji - decyzję ostateczną można zmienić, uchylić, stwierdzić nieważność nie tylko w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, ale również w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2002 r., sygn. akt III SA 2807/00 -Prz.Podat. 2002/8/63).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (rażące naruszenie prawa). O kosztach orzeczono w trybie art. 200 tej ustawy.