Uzasadnienie
Burmistrz Miasta C. postanowieniem z dnia [...], nr [...], odmówił zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku L.B. o pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego – rozbudowę werandy na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w C. W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że postanowieniem z dnia [...], nr [...], zawieszono prowadzone w tej sprawie postępowanie, które zostało wszakże uchylone przez Wojewodę [...] zaś postępowanie prowadzone w tym przedmiocie umorzono. Przystępując następnie do rozpatrywania powtórnie wniosku o pozwolenie na rozbudowę, Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonej w sprawie dokumentacji. Podniesiono również, że w piśmie z dnia [...] organ nadzoru budowlanego przedstawił swoje stanowisko co do legalności wybudowania werandy. Ponadto w uzasadnieniu tym stwierdzono, że przyczyny zawieszenia postępowania nie może stanowić fakt prowadzenia postępowania cywilnego o ustanowienie służebności na działce nr [...].
Z zażaleniem na powyższe postanowienie wystąpiła B.B., domagając się jego uchylenia oraz wnosząc o dopuszczenie w tym postępowaniu dowodu z akt postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B., nr [...] oraz dowodu z akt postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...], nr [...]. Stwierdziła, że przesłankę zawieszenia postępowania stanowi zarówno wskazane wyżej postępowanie o rozbiórkę obiektu budowlanego, jak też postępowanie sądowe o ustanowienie służebności (sygn. [...] Sądu Rejonowego w P.). Podniosła także, iż projektowana inwestycja graniczy z budynkiem, którego jest współwłaścicielką i oświadczyła, że nie wyraża zgody na jej realizację.
Jednocześnie wskazała, że w lokalu nr [...], do którego dobudowane ma być pomieszczenie mieszkalne, inwestor prowadzi działalność gospodarczą w postaci [...], natomiast pozostała część tego lokalu zajmowana jest na zasadzie [...] przez E. i J.R. Zdaniem żalącej się zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i do jej podjęcia wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, wyrażona w formie uchwały. Stwierdziła ponadto, że skoro pomiędzy stronami istniej spór co do rozbudowy i ustalenia sposobu korzystania z budynku wspólnego, to organ administracji nie może zastępować sądu i rozstrzygać o dopuszczalności tejże rozbudowy.
W piśmie z dnia [...] B.B. dodatkowo podniosła, że sprawa o wpis obciążenia nie jest tożsamą ze sprawą o ustanowienie służebności, prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P., sygn. [...].
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że złożony przez B.B. wniosek o zawieszenie postępowania dotyczy sprawy, która została już poprzednio rozstrzygnięta innym postanowieniem ostatecznym. Podniósł również, iż prowadzone przed organem nadzoru budowlanego postępowanie nie wskazuje na wydanie przez ten organ orzeczenia w przedmiocie rozbiórki werandy, albowiem weranda ta nie jest obiektem wybudowanym w wyniku samowoli budowlanej. Wskazał ponadto, że postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...], sygn. [...], o odmowie wpisu nadal obowiązuje, zaś jego zmiana w trybie postępowania kasacyjnego może jedynie skutkować wznowieniem postępowania.
W skardze do Sądu B.B. domagała się uchylenia powyższego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 k.p.a., z uwagi na uznanie, że w sprawie tej nie występują okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania, a nadto naruszenie art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wniosek o zawieszenie postępowania dotyczy tej samej sprawy, która została już poprzednio rozstrzygnięta innym orzeczeniem ostatecznym. Uznając za niezasadne stwierdzenie Wojewody [...] o braku przesłanek do nakazania rozbiórki werandy, wskazała natomiast, że postępowanie w sprawie rozbiórki jest nadal w toku i nie zostało jeszcze zakończone ostateczną decyzją, stanowiąc tym samym przesłankę do zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę.
Jednocześnie w oparciu o stanowisko Stanisława Jędrzejewskiego, zawarte w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 1991 r., sygn. IV SA 293/91- OSP 1993, Nr 4, poz. 79, wskazała, że dopuszczalnym jest zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy wątpliwości odnośnie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością wynikły w toku wszczętego już postępowania, a spór o ich usunięcie toczy się przed sądem. W oparciu o powyższe skarżąca stwierdziła, że skoro sprawa o wpis służebności rozpoznawana jest przez Sąd Najwyższy, zaś sprawa o ustanowienie służebności prowadzona jest przed Sądem Rejonowym w P., to kwestia korzystania z nieruchomości gruntowej wokół budynku pozostaje sprawą sporną i wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego jest jak najbardziej zasadny. Ustosunkowując się do zawartego w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenia o tożsamości wniosku i zażalenia skarżącej ze sprawą wcześniej już rozstrzygniętą, uznała natomiast, że stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
Wojewoda [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniósł, że w poprzednio prowadzonym w tej sprawie postępowaniu rozstrzygnięcie organu odwoławczego również zostało zaskarżone przez B.B. (sygn. II SA/Ka 2479/02).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest usprawiedliwiona. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.
Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zawieszenie postępowania nastąpić winno wówczas, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.
W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2001 r., sygn. I SA 2314/00, LEX nr 55746). Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Jednocześnie stwierdzić należy, że na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania, na co już wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. II SA/Ka 2479/02, wydanego w granicach rozpoznawanej sprawy.
Skarżąca występując powtórnie z wnioskiem o zawieszenie postępowania, zasadność tego wniosku upatrywała w konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które w jej opinii stanowiły niezakończone postępowania cywilne w sprawach o wpis obciążenia w księdze wieczystej oraz o ustanowienie służebności gruntowej, a nadto postępowanie w sprawie legalności wybudowania werandy, prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B..
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...] poinformował Burmistrza Miasta C. o przeprowadzeniu dowodów, w wyniku których ustalone zostało, że weranda wybudowana została zgodnie z wymogami prawa. Następnie na mocy decyzji z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone w tym przedmiocie postępowanie, a w uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że nie zachodzą podstawy do orzeczenia rozbiórki, zaś lokalizacja werandy nie pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organ administracji architektoniczno – budowlanej miał podstawy do przyjęcia, iż prowadzone w tej sprawie postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, nie stanowi wiążącej podstawy do zawieszenia postępowania o pozwolenie na rozbudowę.
Jednocześnie rozważenie tej kwestii, w zakresie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego, a czynnościami organu nadzoru zainicjowanymi wnioskiem skarżącej, należy zasadniczo do organu prowadzącego postępowanie o pozwolenie na rozbudowę werandy. W ocenie Sądu Burmistrz Miasta C., po szczegółowym rozważeniu podniesionych przez skarżącą okoliczności oraz uzyskaniu stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B., zasadnie odmówił zawieszenia prowadzonego w tej sprawie postępowania z tej przyczyny.
Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących postępowania o ustanowienie służebności na nieruchomości nr [...] oraz postępowania kasacyjnego w przedmiocie wpisu obciążenia w księdze wieczystej stwierdzić należy, że postępowania te nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Rozstrzygnięć zapadłych w tych postępowaniach nie można zakwalifikować jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem nie mają one przesądzającego znaczenia dla oceny zasadności wydania inwestorowi pozwolenia na rozbudowę werandy. Postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...], sygn. [...], oddalające apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sygn. [...] o odmowie wpisu obciążenia w księdze wieczystej, w świetle art. 388 k.p.c. było orzeczeniem podlegającym wykonaniu (Sąd nie wstrzymał jego wykonania do czasu uprawomocnienia się wskutek wniesienia kasacji).
Zgodzić należy się również ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że ewentualna zmiana w postępowaniu kasacyjnym przed Sądem Najwyższym postanowienia Sądu Okręgowego w K., skutkować mogłaby wznowieniem prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Z kolei sam fakt zawiśnięcia przed Sądem Rejonowym w P. sprawy o ustanowienie służebności gruntowej, sygn. [...], w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, już chociażby ze względu na sposób usytuowania istniejących obiektów na sąsiednich działkach i przede wszystkim projektowaną rozbudowę, nie miał rozstrzygającego znaczenia dla wyniku postępowania w sprawie o pozwolenie na rozbudowę.
Za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej odnoszący się do stwierdzenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu dotyczącego tożsamości postępowania ze sprawą poprzednio już rozstrzygniętą innym orzeczeniem (postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]). Wskazać należy, że stwierdzenie to stanowiło jedynie sygnalizację o prowadzonym poprzednio w tej sprawie postępowaniu w incydentalnej kwestii zawieszenia postępowania. Ponadto okoliczność ta niewątpliwie wskazuje również na konsekwencję organu odwoławczego co do przyjętego stanowiska w kwestii przesłanek warunkujących zawieszenie postępowania w tej sprawie.
Nie znajdując zatem powodów do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).