Wyrok NSA oz. w Katowicachz 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 698/00

Uzasadnienie

Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w B. zarządzeniem poinspekcyjnym z dnia 12 stycznia 2000 r., wydanym na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96/, nakazał kierownikowi Ruchu Zakładu Górniczego Centralnej Pompowni "B." "O.B." S.A. w B. bezzwłoczne uregulowanie spraw związanych z nadzorowaniem zmian - również w dni wolne od pracy - przez osoby dozoru ruchu zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu zarządzenia poinspekcyjnego organ przywołał protokół z inspekcji zakładu, przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2000 r. i stwierdził, że ujawnione w toku kontroli nieprawidłowości stanowią naruszenie art. 63 prawa geologicznego i górniczego w zw. z par. 8 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 kwietnia 1995 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych /Dz.U. nr 67 poz. 342 ze zm./. W protokole tym odnotowano: "w skontrolowanym okresie, tj. od 18 grudnia 1999 r. do 14 stycznia 2000 r. na kierowników zmiany wyznaczane są osoby dozoru energomechanicznego, jedna osoba wyższego dozoru, cztery osoby dozoru średniego oraz głównego mechanika. Z materiałów archiwalnych wynika, że taki sposób obłożenia stosowany jest od dłuższego czasu, po stopniowym odchodzeniu na emeryturę osób dozoru górniczego".

Odwołanie od decyzji wniosła "O. B." S.A. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego lub przekazania sprawy organowi 1 instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujący się zarzucił rozstrzygnięciu obrazę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawie objęcia przepisami Prawa geologicznego i górniczego prowadzenia określonych robót podziemnych z zastosowaniem techniki górniczej /Dz.U. nr 75 poz. 472 ze zm./ polegającą /jak należy domniemywać wobec braku precyzyjnego określenia przepisu/ na zastosowaniu przepisów ustawy do robót, przy których nie stosuje się techniki górniczej.

Nadto podniesiono, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia tego, że "ruch Pompowni prowadzony jest zgodnie z zatwierdzoną przez O.U.G. dokumentacją, a "O.B." nie jest przedsiębiorcą górniczym ani zakładem górniczym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Prezes Wyższego Urzędu Górniczego decyzją z dnia 7 marca 2000 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywacji decyzji organ odwoławczy podzielił zaprezentowany w odwołaniu pogląd, iż odwołująca spółka nie jest ani przedsiębiorcą, ani zakładem górniczym, niemniej jednak Centralna Pompownia "B." wchodząca w skład struktury organizacyjnej spółki podlega, zdaniem organu, rygorom ustawy Prawo geologiczne i górnicze stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawie objęcia przepisami tej ustawy prowadzenia określonych robót z zastosowaniem techniki górniczej. Przepisy tego rozporządzenia pozwalają na zastosowanie unormowań zawartych w ustawie prawo geologiczne i górnicze oraz przepisach wykonawczych "do całości robót prowadzonych w tej Pompowni". W szczególności za roboty, przy których niezbędne jest stosowanie techniki górniczej organ II instancji uznał: przewietrzanie wyrobisk górniczych, prowadzenie ruchu szybu i górniczego wyciągu szybowego, kontrola tam izolacyjnych i wyrobisk górniczych.

Podkreślono również i to, że w Pompowni występują zagrożenia typowe i charakterystyczne dla podziemnych zakładów górniczych, a tym samym konieczne jest nadzorowanie pracy na każdej zmianie przez osoby dozoru ruchu odpowiedniej specjalności technicznej.

W skardze "O. B." S.A. domagała się uchylenia decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego zarzucając rozstrzygnięciu zarówno obrazę przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarżąca uznała za nieprawidłowe ustalenie, że do robót prowadzonych w Centralnej Pompowni "B." mają w "całości odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy

Prawo geologiczne i górnicze. Przeprowadzając analizę uregulowań prawnych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, skarżąca wyraziła wątpliwość co do prawidłowości realizacji delegacji zawartej w art. 3 ustawy w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1997 r. Wątpliwości te odnosiły się do kryterium wyznaczającego zakres powołanego art. 3 ustawy, które odsyła do pojęć o nieostrym zakresie takich jak: "roboty podziemne" i "zastosowanie techniki górniczej", a to, według skarżącego, stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji. W skardze podniesiono także sprzeczność nałożonego decyzją obowiązku z ustaleniami protokołu następnej inspekcji przeprowadzonej w dniu 28 stycznia 2000 r., w której toku stwierdzono ścisłe przestrzeganie w Pompowni planu jej ruchu. Zarzucono ponadto uchybienie art. 10 Kpa polegające na nie zapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Nadto skarżąca uznała, że decyzja zapadła z obrazą art. 107 par. 1 i 3 Kpa przez powołanie się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów "bez bliższego wyjaśnienia sytuacji prawnej". Skarga zawierała wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych do niej dokumentów "na okoliczność sytuacji prawnej skarżącej i Centralnej Pompowni (...)". Dokumentami tymi są:

1. - decyzja Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 25 marca 1987 r. w sprawie likwidacji Kopalni "O.B.",
2. - zarządzenie Dyrektora Generalnego GHKWN z dnia 7 grudnia 1987 r. w sprawie likwidacji kopalni,
3. - orzeczenia Okręgowej Komisji ds. Szkód Górniczych z 10 sierpnia 1989 r., z dnia 22 listopada 1982 r. zapadłe z wniosku ZGH "O.B." a dotyczące szkody w urządzeniach odwadniających wnioskującej, mające wykazać przyczyny powstania pompowni,
4. - decyzja Okręgowego Urzędu Górniczego dnia 13 stycznia 1999 r. zatwierdzająca "dodatek nr 3 do części podstawowej planu ruchu ZGH "O.B. S.A. - Centralnej Pompowni "B.".
5. - schemat organizacyjny ruchu Pompowni,
6. - protokół z inspekcji przeprowadzonej u skarżącej w dniu 28 stycznia 2000 r.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi, organ uznał za bezsporne przestrzeganie przez skarżącą "schematu organizacyjnego w zakresie personalnej obsady stanowisk ruchu", co nie oznacza jednak, że jest to "zgodne z postanowieniami obowiązujących przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził:

Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja, jak słusznie zauważyła skarżąca w piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2000 r., zapadła bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a uchybienie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa mogło mieć z przyczyn naprowadzonych w niniejszym uzasadnieniu wpływ na wynik sprawy.

Kontroli zgodności z prawem, przeprowadzonej przez Sąd na podstawie art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, została poddana decyzja administracyjna oparta o art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./, zwanej dalej prawem geologicznym i górniczym. Przepis ten obliguje organ nadzoru górniczego do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia przepisów o ruchu zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska. Zadaniem Sądu badającego zgodność z prawem decyzji wydanej według podstawy prawnej jest więc ustalenie, czy doszło do naruszenia przepisów o ruchu zakładu górniczego i czy stwierdzone uchybienia pociągają za sobą możliwość powstania skutków, o których mowa w art. 113 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego.

Baczyć przy tym należy na treść przepisów art. 63 i art. 64 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, zwłaszcza w sytuacji gdy, Jak w rozpoznawanej sprawie, bezsporne jest, że skarżąca prowadzi Centralną Pompownię "B." w oparciu o zatwierdzony plan ruchu określający m.in. strukturę organizacyjną tej jednostki i zgodną z ustaleniami w planie ruchu. Potwierdza to zarówno materiał dowodowy przedłożony przez skarżącą ze skargą i nie kwestionuje tego organ w rozstrzygnięciach podjętych w sprawie. Próba wyjaśnienia tego problemu w odpowiedzi na skargę jest prawnie bezskuteczna.

W myśl art. 64 ust. 2 pkt 1-3 Prawa geologicznego i górniczego plan ruchu zakładu górniczego określa zwłaszcza przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników zakładu górniczego. Zatwierdzony decyzją, wszak ostateczną, plan ruchu zakładu skarżącej uwzględniał zatem te wszystkie niezbędne elementy, które zostały wymienione w art. 64 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. Nadto z protokołu inspekcyjnego wynika, że schemat organizacyjny jest ściśle przestrzegany przez zakład. Skoro zatem ruch zakładu górniczego odbywa się na podstawie planu ruchu, a kontrola nie wykazała, aby doszło do jakichkolwiek uchybień w zakresie przestrzegania decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego, to obowiązkiem organu było wyjaśnić, jakie przyczyny zadecydowały o tym, że zaistniała konieczność wydania decyzji określonej w art. 113 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego.

Przede wszystkim organ, którego działanie zaskarżono, nie wykazał, aby aktualna struktura organizacyjna Centralnej Pompowni "B." nie pozwalała na bezpieczne prowadzenie ruchu, a tym samym istniała możliwość powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa zakładu, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska. Zaniechanie wyjaśnień w tym zakresie było naruszeniem art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa i uniemożliwiło kontrolę zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przywołaną w nim podstawą prawną.

Nadto organ II instancji, zobligowany do ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania dotyczących pominięcia w zarządzeniu poinspekcyjnym tego, że ruch pompowni prowadzony jest zgodnie z zatwierdzoną "przez OUG dokumentacją, oraz że obsady stanowisk odpowiadają schematowi organizacyjnemu".

To uchybienie stanowiło naruszenie art. 107 par. 3 Kpa, podobnie jak pominięcie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Nie sposób również odeprzeć zarzutu o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem odwoławczym, przy czym godzi się zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest identyczne w treści z wywodami stanowiska zajętego przez organ I instancji w piśmie z dnia 10 lutego 2000 r., przesyłającym odwołanie.

Odnosząc się do treści skargi i lakonicznego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnił:

Przepisy o ruchu zakładu górniczego zawarte są zarówno w prawie geologicznym i górniczym, w rozdziale 4 działu III tej ustawy, jak i w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o jej art. 78 ust. 1 i 2. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w tym artykule prawa geologicznego i górniczego Minister Przemysłu i Handlu wydał rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 1995 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych /Dz.U. nr 67 poz. 342 ze zm./. Zgodnie z par. 8 ust. 1 rozporządzenia kierownik ruchu zakładu górniczego obowiązany jest wyznaczyć pisemnie na każdą zmianę, również w dni wolne od pracy, osobę kierownictwa ruchu lub osobę wyższego dozoru górniczego do nadzoru nad prowadzeniem ruchu zakładu górniczego na danej zmianie, a osoba ta powinna być obecna w zakładzie górniczym.

W sprawie poddanej kognicji Sądu nałożony na skarżącą decyzja organu nadzoru górniczego obowiązek "bezzwłocznego uregulowania spraw związanych z nadzorowaniem zmian - również w dni wolne od pracy - przez osoby dozoru ruchu zgodnie z obowiązującymi przepisami" został wydany w oparciu o zacytowany par. 8 ust. 1 rozporządzenia. Organ nadzoru górniczego, po przeprowadzonej kontroli, uznał, że istnieje nieprawidłowość powstałą wskutek naruszenia przywołanego przepisu rozporządzenia, która należy usunąć w trybie określonym w art. 113 ust. 1 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego.

Problem prawny, jaki powstał, zdaniem skarżącej w sprawie, nie sprowadza się Jednak do tego, czy doszło do naruszenia przepisów o ruchu zakładu, a w szczególności par. 8 ust. 1 rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 kwietnia 1995 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych, ale czy w ogóle przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie do Centralnej Pompowni. W myśl bowiem par. 1 ust. 1 rozporządzenie to obowiązuje przedsiębiorców oraz pracowników zatrudnionych w ruchu podzielnych zakładów górniczych oraz, stosownie do par. 2 ust. 1, ma odpowiednie zastosowanie do osób nie wymienionych w ust. 1, jeżeli wykonują one prace lub przebywają w zakładzie górniczym.

Możliwość zastosowania przepisów omawianego rozporządzenia organ nadzoru górniczego upatruje w unormowaniach prawnych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawie objęcia przepisami prawa geologicznego i górniczego prowadzenia określonych robót podziemnych z zastosowaniem techniki górniczej /Dz.U. nr 75 poz. 472 ze zm./

Zauważyć więc trzeba, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 3 prawa geologicznego i górniczego, w którym to przepisie ustawodawca przyznał uprawnienie Radzie Ministrów do objęcia, w drodze rozporządzenia, przepisom ustawy, w całości lub w części prowadzenie określonych robót podziemnych z zastosowaniem techniki górniczej. Analizując treść delegacji ustawowej, należy zwrócić uwagę na dwa istotne elementy, a mianowicie to, że ustawodawca pozostawił normodawcy swobodę w określeniu zakresu obowiązywania przepisów prawa geologicznego i górniczego /w całości lub w części/, a jednocześnie ograniczył możliwość stosowania przepisów tej ustawy do "określonych" robót podziemnych z zastosowaniem techniki górniczej. Baczyć przy tym jeszcze trzeba, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, że zarówno pojęcie "robót podziemnych", jak i "techniki górniczej" nie zostało zdefiniowane.

W omawianym rozporządzeniu objęło wymienioną w par. 1 ust. 1 częścią przepisów prawa geologicznego i górniczego prowadzenia robót podziemnych z zastosowaniem techniki górniczej w konkretnych zakładach /jednostkach/ i przy wskazanych budowach. Zróżnicowano przy tym zakres robót podziemnych, do których przepisy prawa geologicznego i górniczego mają zastosowanie, w ten sposób, że w ust. 1 zostały one dookreślone /np. wykonywane w celu ochrony zabytków, czy wykonywane w celach naukowo-badawczych i doświadczalnych/. Natomiast ust. 2 dotyczy bliżej nieokreślonych /wszelkich/ robót podziemnych prowadzonych z zastosowaniem techniki górniczej bądź w związku z wymienionym przedsięwzięciem inwestycyjnym /budowa metra, budowa lub likwidacja systemu odwadniania/ lub dla określonego podmiotu /Centralnej Pompowni "B."/. Przyjęte w rozporządzeniu takie rozwiązanie prawne nie narusza, zdaniem Sądu, delegacji ustawowej i w tej części nie można było podzielić wywodów skargi.

Komentowanym rozporządzeniem objęto przepisy prawa geologicznego i górniczego o użytkowaniu górniczym, o budowie obiektów zakładu górniczego, o odpowiedzialności za szkody, o organach państwowego nadzoru górniczego oraz przepisami karnymi prowadzenie robót podziemnych z zastosowaniem techniki górniczej dla Centralnej Pompowni "B." "O.B." S.A. w B. Redakcja tej normy prawnej w powiązaniu z wcześniejszymi uwagami dotyczącymi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1997 r. musi prowadzić do wniosku, że wskazaną w par. 1 ust. 1 częścią przepisów prawa geologicznego i górniczego objęto prowadzenie wszelkich robót podziemnych z zastosowaniem techniki górniczej, które wykonywane są dla Centralnej Pompowni "B.".

Nie można zdaniem Sądu, w tym względzie w całości podzielić wywodów skargi, iż "reżimem prawa geologicznego i górniczego winny być obejmowane roboty podziemne z użyciem techniki górniczej wykonywane doraźnie przez podmioty zewnętrzne dla potrzeb pompowni, a nie zwykłe codzienne odwadnianie wyrobisk." Prowadzona bowiem analiza uregulowań prawnych wskazuje, że każde roboty podziemne, przy których stosuje się technikę górniczą niezależnie od tego, przez jaki podmiot są wykonywane na terenie pompowni, podlegają reżimowi odpowiedniego zastosowania przepisów prawa geologicznego i górniczego.

Użyte przez normodawcę w omawianym rozporządzeniu Rady Ministrów określenie o odpowiednim zastosowaniu wyszczególnionych przepisów prawa geologicznego i górniczego, uszło uwadze organowi orzekającemu w sprawie. Zgodzić się znowu wypada ze skarżącą, że "odpowiednie" stosowanie prawa nie oznacza dosłownego jego stosowania, a jest w istocie stosowaniem norm prawnych do "podobnej" sytuacji. Ta konkluzja ponownie prowadzi do podstawowego w sprawie problemu, a mianowicie do ustalenia, czy aktualna struktura organizacyjna pompowni, przy uwzględnieniu występujących tam zagrożeń, pozwala na bezpieczne prowadzenie ruchu zakładu, czy też istnieje konieczność zamiany tej struktury. Na to pytanie nie udzielił organ odpowiedzi w rozpoznawanej sprawie i w sposób niekonsekwentny uznał z jednej strony, że doszło do naruszenia przepisów o ruchu zakładu, a jednocześnie nie podjął żadnych działań prawnych w celu uchylenia decyzji zgodnie z którą ruch ten jest prowadzony.

Z naprowadzonych powodów Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględniając skargę, orzeczono o kosztach zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.

Glosa. Lipiński Aleksander.

1. Stan faktyczny, według którego doszło do wydania głosowanego wyroku, wiąże się wyłącznie z górnictwem podziemnym /zwłaszcza węglowym/. Wieloletnia eksploatacja podziemna przeważnie powoduje znaczne zaburzenia stosunków wodnych /zmiany w swobodnym przepływie wód/. Niemal każde wyrobisko działa drenująco na otoczenie. W konsekwencji w większości podziemnych zakładów górniczych muszą funkcjonować urządzenia odwadniające. Zakończenie eksploatacji złoża oraz likwidacja podziemnego zakładu górniczego przeważnie nie usuwają dokonanych naruszeń stosunków wodnych. Wyłączenie systemów odwadniania likwidowanych zakładów górniczych może natomiast prowadzić do zalania zakładów sąsiednich, a nawet powstania na powierzchni tzw. zalewisk bezodpływowych. Do przeciwdziałania tego rodzaju zagrożeniom konieczne staje się usuwanie wód gromadzących się w wyrobiskach zlikwidowanego już /prawnie, ale nie fizycznie/ podziemnego zakładu górniczego. Pytanie, na jakiej podstawie prawnej oraz na kim spoczywa taki obowiązek, pozostaje natomiast poza ramami glosy.

2. Wiadomo natomiast, że osuszanie wyrobisk zlikwidowanego podziemnego zakładu górniczego prowadziła spółka "O. B." Literalnie rzecz biorąc, taka działalność nie podlega prawu geologicznemu i górniczego /Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze - Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm. /dalej cyt. jako - Prawo geologiczne i górnicze/ w brzmieniu obowiązującym w 2000 r. Nie polega ona bowiem ani na poszukiwaniu /rozpoznawaniu/ bądź wydobywaniu kopalin, ani też na podziemnym magazynowaniu substancji w górotworze /składowaniu odpadów w wyrobiskach pogórniczych, art. 1-2 prawa geologicznego i górniczego/. Potrzeba zapewnienia szeroko pojmowanego bezpieczeństwa /higieny pracy, bezpieczeństwa powszechnego - w tym odnoszącego się do środowiska/ powoduje natomiast, że do niektórych robót podziemnych prowadzonych z zastosowaniem techniki górniczej, w tym polegających na odwadnianiu zlikwidowanych zakładów górniczych, należy odpowiednio stosować część rygorów prawa geologicznego i górniczego /art. 3 prawa geologicznego i górniczego wedle którego /w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji/ Rada Ministrów działając w drodze rozporządzenia, mogła "objąć przepisami ustawy, w całości lub w części, prowadzenie określonych robót podziemnych z zastosowaniem techniki górniczej". Nie jest trudno zauważyć, że przepis ten nie określa jakichkolwiek wskazówek /wytycznych/ pod adresem Rady Ministrów. Inaczej mówiąc, nie wiadomo czym miałaby ona się kierować, wydając tego rodzaju rozporządzenie /art. 92 Konstytucji/. Pomimo braku wyraźnej normy prawnej rozwiązanie to odnosi się także do rozwiązań przedkonstytucyjnych /zob. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, str. 519 i n./ w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawie objęcia przepisami Prawa geologicznego i górniczego prowadzenia określonych robót podziemnych z zastosowaniem techniki górniczej /Dz.U. nr 75 poz. 472 ze zm./, w tym odnoszących się do ruchu zakładu górniczego.

Ściśle rzecz biorąc, te urządzenia techniczne i podobne wchodzące w skład spółki "O. B.", które stanowią tzw. Centralną Pompownię B., nie są zakładem górniczym /stosownie do art. 6 pkt 7 prawa geologicznego i górniczego "zakładem górniczym jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wydobywania kopaliny ze złoża, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane oraz technologicznie związane z nimi obiekty i urządzenia przeróbcze. Z mocy powołanych przepisów należy do nich tylko "odpowiednio" /tj. z uwzględnieniem różnic dzielący "zakład górniczy" w rozumieniu cyt. wymagań oraz "zakład" /odwodnienia/ prowadzony przez skarżącą spółkę O. B./ stosować przepisy dotyczące zakładu górniczego. /Jest natomiast poza sporem, że art. 3 prawa geologicznego i górniczego /w brzmieniu obowiązującym w 2001 r./ nie zawierał jakichkolwiek "wytycznych" dotyczących jego treści, co w świetle wymagań konstytucyjnych prowadzi do jednoznacznych skutków prawnych.

Nie zawiera ich także omawiana aktualna wersja tego przepisu. Jest natomiast poza sporem, że art. 3 prawa geologicznego i górniczego /w brzmieniu obowiązującym w 2001 r./ nie zawierał jakichkolwiek "wytycznych" dotyczących jego treści, co w świetle wymagań konstytucyjnych prowadzi do jednoznacznych skutków prawnych.

Nie zawiera ich także omawiane obecna wersja tego przepisu /można zatem przyjąć, że wspomniana Centralna Pompownia B. jest zakładem "do górniczego podobnym"/. Koncepcja "odpowiedniego stosowania prawa" oznacza natomiast /co trafnie podkreślono w głosowanym wyroku/ stosowanie określonych norm prawnych do nieco innej sytuacji, co m.in. upoważnia do ich stosownej modyfikacji. W omawianym przypadku dotyczyłoby to prawa geologicznego i górniczego oraz wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych kształtujących prawny reżim zakładu górniczego. Nie da się też wykluczyć, że w niektórych sytuacjach koncepcja "odpowiedniego stosowania prawa" wykluczy możliwość posłużenia się niektórymi rozwiązaniami normatywnymi /J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, str. 135 i n.; A. Agopszowicz, System prawny górnictwa w zarysie, Katowice 1969, str. 54 i n./. Organ administracji publicznej właściwy do "odpowiedniego" stosowania normy prawnej powinien zatem uwzględnić różnice pomiędzy hipotezami norm prawnych stosowanych "wprost" oraz "odpowiednio", w wyniku czego może dojść do modyfikacji dyspozycji tych ostatnich.

Z punktu widzenia tematu decydujące kryterium powinny natomiast stanowić przesłanki określone w art. 109 prawa geologicznego i górniczego /a zatem odnoszące się do szeroko pojmowanego bezpieczeństwa/.

Trafnie zatem NSA wytknął, że w omawianej sprawie brak podstaw do "mechanicznego" stosowania przepisów wykonawczych do prawa geologicznego i górniczego, określających wymagania w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz prowadzenia ruchu podziemnego zakładu górniczego. Obowiązkiem organu nadzoru górniczego było natomiast ustalenie, czy w określonym stanie faktycznym /biorąc zwłaszcza pod uwagę określoną przez tenże organ strukturę organizacyjną Centralnej Pompowni B./ istnieje możliwość prawidłowego /bezpiecznego/ prowadzenia ruchu zakładu górniczego.

3. Instrumentem, pozwalającym na konkretyzację /uszczegółowienie/ obowiązków przewidzianych w tej mierze przez prawo geologiczne i górnicze, jest m.in. tzw. plan ruchu zakładu górniczego /art. 63 i n. prawa geologicznego i górniczego/. Powinien on określać szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia:

1/ bezpieczeństwa powszechnego, 2/ bezpieczeństwa pożarowego, 3/ bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników zakładu górniczego, 4/ prawidłowej i racjonalnej gospodarki złożem, 5/ ochrony środowiska wraz z obiektami budowlanymi, 6/ zapobiegania szkodom oraz ich naprawiania.

Taki plan podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji organu nadzoru górniczego. W przedmiotowej sprawie wątpliwość dotyczy natomiast obsady stanowisk w Centralnej Pompowni B. Organ nadzoru górniczego przyjął, że ich struktura wymaga zmiany, w sposób odpowiadający wymaganiom przepisów wykonawczych w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz prowadzenia ruchu w podziemnych zakładach górniczych. Istotne jest natomiast, że ten sam organ /dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w B./ wcześniej podjętej decyzją zatwierdzającą plan ruchu zakładu górniczego /ściśle rzecz biorąc - zakładu podobnego do górniczego, jakim jest Centralna Pompownia B./, ustalił tę strukturę. Wypada przyjąć, że decyzja zatwierdzająca tenże plan została podjęta w sposób odpowiadający wszelkim wymaganiom prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego. Nie ujawniono bowiem żadnych okoliczności świadczących ojej wadliwości.

4. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ nadzoru, działając na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 1 prawa geologicznego i górniczego wydał "zarządzenie poinspekcyjne" o treści opisanej we wstępnej części uzasadnienia głosowanego wyroku. Przepis ten przewiduje, że przy wykonywaniu nadzoru i kontroli organ nadzoru górniczego nakazuje usunięcie nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia przepisów o ruchu zakładu górniczego, ruchu zakładu górniczego, zwłaszcza jeżeli stwarzają one zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska.

5. Bez wątpienia zwrot "nakazuje" oznacza, że organ nadzoru górniczego działa w drodze decyzji administracyjnej, podejmowanej zgodnie z wymaganiami Kpa. Nazywanie tego rozstrzygnięcia "zarządzeniem poinspekcyjnym" nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych. W szczególności zaś nie jest ono aktem generalnym. Terminologię tą można wytłumaczyć wyłącznie przywiązaniem do tradycji. Używano jej w dawnym prawo górnicze /dekret z dnia 6 maja 1953 r., Dz.U. 1978 nr 4 poz. 12 ze zm./. Kodeks postępowania administracyjnego m.in. przewiduje natomiast, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa /art. 8/, zapewniający stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, zapewniając im przed podjęciem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów /art. 10/, a nadto zmierzający do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu stron /art. 7 oraz art. 77 Kpa/. Lektura głosowanego wyroku prowadzi do wniosku, że organ nadzoru górniczego naruszył wszystkie opisane wymagania, co częściowo wytknął NSA. Warto zwrócić uwagę, że decyzja organu I instancji została podjęta 12 stycznia 2000 r., doszło do niej w wyniku kontroli przeprowadzonej tego samego dnia. Nasuwa się zatem wątpliwość, czy stronie /spółce "O. B."/ zapewniono czynny udział w postępowaniu oraz możliwość odniesienia się do zebranych materiałów. Brak dowodów świadczących o tym, że organ nadzoru górniczego odstąpił od tego obowiązku z przyczyn określonych wart. 10 par. 2 Kpa.

6. Poza sporem powinno być, że niezbędną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest wykazanie, że w ruchu zakładu górniczego zaistniały "nieprawidłowości", będące skutkiem naruszenia przepisów. Rozwiązanie przewidziane w art. 113 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego musi być interpretowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Jeśli zatem organ nadzoru górniczego nie wykazał istnienia wspomnianych nieprawidłowości, nie mógł nakazywać ich usunięcia, na co zwrócił uwagę NSA. Powstaje również pytanie, czy wspomniany przepis może stanowić podstawę decyzji nakazującej /jak to uczyniono w omawianej sprawie/ "bezzwłoczne uregulowanie spraw związanych z nadzorowaniem zmian -również w dni wolne od pracy - przez osoby dozoru ruchu zgodnie z obowiązującymi przepisami".

7. Wykładnia art. 113 ust. 1 pkt 1 prawa geologicznego i górniczego prowadzi natomiast do wniosku, że przepis ten nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku "wystąpienia (...) o podjęcie decyzji administracyjnej". Organy administracji publicznej mogą bowiem działać władczo wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach /art. 7 Konstytucji, art. 6 Kpa/. Milczenie w tej kwestii musi być interpretowane jako brak zgody na omawianą działalność.

8. Jest poza sporem, że funkcjonowanie Centralnej Pompowni B. opiera się na zatwierdzonym /obowiązującym/ planie ruchu i jest z nim zgodne. Zastosowanie się do żądania organu nadzoru górniczego oznaczałoby zatem konieczność wystąpienia przez spółkę "O. B." z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany takiego planu, jak się wydaje w części dotyczącej struktury organizacyjnej. Stosownie do zarządzenia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 20 czerwca 1994 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych /M.P. nr 38 poz. 325/ załącznikiem do części podstawowej planu ruchu jest m.in. "schemat organizacyjny zakładu górniczego z określeniem pionów i służb technicznych, z uwzględnieniem wykazu stanowisk kierownictwa i dozoru ruchu.

Procesowych podstaw takich zmian można upatrywać w art. 65 prawa geologicznego i górniczego oraz art. 154-155 Kpa. Oznaczałoby to jednak, że z wnioskiem o dokonanie takiej zmiany powinna wystąpić strona /tu: spółka "O.B."/.

1. 9. Nie można natomiast wykluczyć, że plan ruchu /w istocie zatwierdzająca go decyzja organu nadzoru górniczego/ był obciążony istotną wadą. W takiej sytuacji organ nadzoru górniczego powinien z urzędu wszcząć stosowne postępowanie rektyfikacyjne /art. 145 i n., art. 156 Kpa/. Praktyka świadczy jednak o tym, że organy administracji publicznej niechętnie korzystają z tej możliwości. Jeśli bowiem skutkiem zmiany /uchylenia/ decyzji administracyjnej bądź stwierdzenia jej nieważności /stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa/ strona dozna uszczerbku majątkowego, przysługuje jej stosowne roszczenie odszkodowawcze /art. 153, art. 160 Kpa/. Nic zatem dziwnego, że niekiedy organ administracji świadom wad podjętej decyzji wywiera presję na stronę, doprowadzając do złożenia przez nią wniosku o dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 154-155 Kpa /czy też zobowiązuje ją do takiego postępowania/. W zaistniałym stanie faktycznym miało do tego dojść w drodze nakazu wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 1 Kpa. Rozwiązanie to z pozoru jest dość praktyczne, lecz rażąco wadliwe.
2. 10. Praktyczne dlatego, że zmiana decyzji na podstawie art. 154-155 Kpa wyklucza roszczenia odszkodowawcze. Rażąco wadliwe - bowiem żadna z powołanych podstaw prawnych nie może zostać wykorzystana do usuwania kwalifikowanych wad decyzji administracyjnych. W ten sposób można wyłącznie dokonać zmiany decyzji, która bądź to jest prawidłowa, bądź jest obciążona wadami niekwalifikowanymi, tj. innymi niż określone wart. 145 par. 1 oraz w art. 156 par. 1 Kpa. Co prawda ocena ta nie budzi wątpliwości zarówno w literaturze /zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 676 i n. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, str. 859 i n./, jak i w orzecznictwie /Wyroki NSA: z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92 - Monitor Prawniczy 1994 nr 7 str. 212-213; z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98 - Glosa 2000 nr 1 str. 29/, to jednak praktyka zna liczne przykłady nadużywania wspomnianych podstaw prawnych.
3. 11. Dokonując oceny postępowania organu nadzoru górniczego, nasuwa się jeszcze jedna uwaga. Sytuacja, w której wspomniany organ zatwierdził plan ruchu zakładu górniczego, a następnie w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym "nakazał" złożenie wniosku w przedmiocie zmiany takiego planu, uzasadnia ocenę, że postępowanie w sprawie prowadzone było z ewidentnym naruszeniem zasady zaufania do organów państwa, wypowiedzianej w art. 8 Kpa Spółka "O.B." miała pełne podstawy, by pozostawać w przekonaniu, że skoro decyzja zatwierdzająca plan ruchu zakładu górniczego nie została zmieniona /uchylona/ bądź nie wykazano jej kwalifikowanej wady, to jest prawidłowa. W konsekwencji wspomniana decyzja w objętym nią okresie mogła z powodzeniem być traktowana jako podstawa działalności spółki, w tym określająca koszty jej działania /w części odnoszącej się m.in. do ustalenia struktury stanowisk/.
4. 12. W konkluzji należy przyjąć, że głosowane orzeczenie odpowiada prawu i w pełni zasługuje na aprobatę.