Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b, art. 37 j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. z 2001 r. Dz. U. nr 6, poz. 56 ze zm.) z upoważnienia Prezydenta Miasta K. orzeczono o odmowie przyznania Z. K. z dniem [...] r. zasiłku przedemerytalnego.
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 37 j ust. 1 cyt. ustawy. Następnie wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż Z. K. wykazała okres uprawniający do zasiłku w liczbie [...] lat [...] miesięcy i [...] dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku organ nie uwzględnił okresu zatrudnienia w Spółdzielni A w Ł. od [...] r. do [...] r. gdyż świadectwo pracy potwierdzające w.w. okres zostało wystawione na podstawie zeznań świadków. Organ zakwestionował w.w. dokument, gdyż w oparciu o pozostałe zgromadzone dowody brak było podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni udokumentowała w.w. okres zatrudnienia jako [...]. Organ powołał się na zapisy w legitymacji ubezpieczeniowej, które są zapoczątkowane wpisem z dnia [...] r. oraz w kwestionowanych osobowych i życiorysach składanych przez Z. K. do akt osobowych [...] w okresie zatrudnienia od [...] r. do [...] r., [...] do [...] r. Nadto na oświadczenie jej pracodawcy K i B. M. z dnia [...] r. z okresu zatrudnienia od [...] do [...] i zaświadczenie ZUS z dnia [...], iż składając wniosek o przyznanie [...] Z. K. nie przedłożyła zaświadczenia potwierdzającego w.w. okres zatrudnienia.
Ponadto organ wskazał, że z dodatkowych wyjaśnień [...] T.K. z Spółdzielni A w Ł. z dnia [...] r. wynika, iż Spółdzielnia nie ma potwierdzenia w dokumentach, że świadkowie w oparciu o zeznania których wystawione zostało świadectwo pracy byli pracownikami tej Spółdzielni.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. zarzuciła, iż wadliwie organ nie zaliczył jej [...] lat do okresu uprawniającego do zasiłku. Zgodnie z obowiązującymi przepisami posiada [...] letni okres uprawniający do zasiłku. Zarzuciła, że przedłożyła stosowne dowody w tej kwestii tj. świadectwo ukończenia Szkoły A przy [...] w Ł. oraz świadectwo pracy. Wskazała, że w [...] pracowała jako [...] w pełnym wymiarze pracy za wynagrodzeniem. Ten okres zatrudnienia potwierdzony też został zeznaniami 2 świadków – koleżanek z tej samej klasy. Zakwestionowała przy tym ocenę dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji.
Zarzuciła, że gdyby organ od niej zażądał, to przedłożyłaby zeznania innych świadków potwierdzających okres zatrudnienia w czasie nauki. Wskazała, że wcześniej organ nie zakwestionował świadectwa pracy, co wynika z pisma z dnia [...]r.
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż Z. K. zarejestrowała się w PUP w dniu [...] r. jako bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od [...] r. W dacie rejestracji udokumentowała okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lat [...] miesięcy i [...] dni. W dniu [...] r. przedłożyła w PUP świadectwo pracy z dnia [...] r. o zatrudnieniu w okresie od [...] do [...] r. jako [...]. Z dniem [...] r. odwołująca wyczerpała okres pobierania zasiłku.
Następnie w dniu [...] r. złożyła do PUP pisemne zeznania świadków T. K. i M.J. T. oraz świadectwo ukończenia Szkoły A. Natomiast w dniu [...] r. zwróciła się do PUP o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wnioskując o doliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku okresu aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych.
Powołując się na dowody zgromadzone przez organ I instancji wskazane w uzasadnieni decyzji z dnia [...] r. organ odwoławczy zaakceptował w całości ustalenie faktyczne tegoż organu. Ponadto wskazał, że odwołująca, rejestrując się w PUP w dniu [...] r. nie uwzględniła okresu zatrudnienia od [...] r. do [...] r. w karcie rejestracyjnej bezrobotnego w wykazie okresów zatrudnienia. Świadectwo pracy z dnia [...] r. zostało wystawione nie w oparciu o posiadaną dokumentację, ale na podstawie zeznań świadków potwierdzonych przez notariusza i opatrzone pieczęcią "[...]". Nadto organ stwierdził, że zeznania świadków są rozbieżne.
Przywołując treść art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ wywiódł, że sporny okres nie został udokumentowany, wobec czego brak podstaw do przyznania zasiłku przedemerytalnego.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną Z. K. zarzuciła, że organ orzekający nie wyjaśnił wszystkich okoliczności będących podstawą rozstrzygnięcia i dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za postawę rozstrzygnięcia. Wskazała, że organ odwoławczy bez jakichkolwiek podstaw zakwestionował wiarygodność świadków potwierdzających istotną okoliczność i wadliwie uznał, że można było uzyskać świadectwo ukończenia szkoły A bez jednoczesnego świadczenia pracy w wymaganym ustawowo wymiarze.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wywiódł, że zaliczenie skarżącej okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do udokumentowanego w dniu rejestracji okresu uprawniającego do zasiłku powoduje, że okres ten wynosiłby [...] lat [...] miesiące i [...] dni ([...] lat, [...] miesięcy, [...] dni + [...] miesięcy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) podlega ona rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.s.a.
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd Administracyjny dokonuje kontroli aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.s.a. pod względem zgodności z prawem.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie spełnia ona wymogów prawa.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] r. Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających fakt zatrudnienia w okresie od [...] do [...] r. w Spółdzielni A w Ł. w charakterze [...].
Organy orzekające w szczególności odmówiły wiarygodności dowodom w postaci: świadectwa pracy oraz pisemnym zeznaniom świadków, powołując się przy tym na pozostałe dowody zgromadzone w sprawie.
W orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie za ukształtowany należy uznać pogląd, że świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym. Nie zawiera ono elementów ocennych, a jedynie fakty wskazane w przepisie art. 97 KP. Samo przez się nie tworzy praw podmiotowych ani ich nie pozbawia. Nie ma więc cech wyłączności w zakresie dowodowym w postępowaniu o realizację tych praw. Świadectwo pracy nie korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w jego treści informacji. Dowód przeciwko stwierdzeniom, czy brakowi stwierdzeń w świadectwie pracy jako dokumencie, w ramach postępowania o konkretne roszczenie, może być przeprowadzony w każdym czasie, także po upływie terminów z art. 97 § 21 KP (por. orz. SN z dnia 17 maja 1996 r., I PR Nr 40/96 "Prok. i Pr. 1996 r., Nr 10, s.58, Uzasadnienie uchwały SN z dnia 28.09.1990 III PZP 15/90, OSN 1991, Nr 4 p. 45, OSP 1991 Nr 8 – 9 s-68). Oznacza to, że organy orzekające były uprawnione do kwestionowania przedłożonego przez skarżącą dowodu w postaci świadectwa pracy z dnia [...] r. Moc dowodowa dokumentów prywatnych nie została w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowana, co oznacza, że dokumenty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organ orzekający.
Jednakże w ocenie Sądu organy orzekające przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okresu zatrudnienia wynikającego z zakwestionowanego świadectwa pracy, uchybiły regułom postępowania zawartym w art. 7,8,9 i 10 oraz 77 § 1 kpa, a w konsekwencji w art. 80 kpa.
Zgodnie, z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Reguły tej nie może ograniczać § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy (Dz. U. Nr 25, poz. 131 ze zm.). Stąd okresy zatrudnienia nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 22.11.2000 r., sygn. II SA 1510/00, lex 53790).
Na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. z 2003 r., Dz. U. Nr 58, poz. 514 ze zm.) jedynie przepis art. 37 j. ust. 1 a (dodany przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 22.06.2001 r. – Dz. U. Nr 89, poz. 973 z mocą obowiązującą z dniem 12 września 2001 r.) przewidywał, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu.
Organ I instancji kwestionując prawdziwość faktów stwierdzonych w przedłożonym przez skarżącą świadectwie pracy odwołał się m.in. do zapisów zawartych w kwestionariuszach osobowych i życiorysach skarżącej. Należy jednak zauważyć, że z dokumentów tych wynika, iż skarżąca wykazywała, iż w spornym okresie uczęszczała do Szkoły A, zaś jak wywodzi w czasie uczęszczania do szkoły dla A pracowała w [...] w Ł. jako [...].
Fakt zaś, że skarżąca nie uwzględniła spornego okresu zatrudnienia w karcie rejestracyjnej bezrobotnego w wykazie okresów zatrudnienia nie może być rozstrzygający w tej istotnej dla sprawy kwestii, skoro w dacie wypełniania tej karty (tj. w dacie rejestracji) nie dysponowała jeszcze świadectwem pracy ani zeznaniami świadków. Dowody te przedłożyła do Urzędu pracy w późniejszym terminie.
Co do trafności zakwestionowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pisemnych zeznań świadków M.T. i T.K., które prawdopodobnie zostały sporządzone także dla organu emerytalno – rentowego, należy zauważyć, że świadkowie Ci dla poparcia twierdzeń, co do faktu zatrudnienia, wskazywali na dokumenty przedłożone w ZUS. Zatem prawidłowa ocena tychże zeznań, stosownie do art. 80 kpa, wymagała co najmniej zweryfikowania tych twierdzeń poprzez zgromadzenie stosownej dokumentacji, na którą świadkowie się powoływali. Przepisy KPA nie regulują w jakiej formie organ administracji ma przeprowadzić dowód z zeznań świadków (art. 75, 82 i 83 Kpa) co oznacza, że może to przybrać formę pisemną lub ustną, przy czym ta ostatnia wymaga stosownego potwierdzenia w protokole.
Zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby organ orzekający przeprowadził dowód uzupełniający z zeznań w.w. świadków tj. w szerszym zakresie aniżeli wynikało to z treści ich dotychczasowych, pisemnych zeznań.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2001 r. I PKN 413/00 (OSN i PUS i PS z 2003 r., str. 6, poz. 150) stwierdził, że w postępowaniu przed urzędami pracy w sprawach o zasiłek przedemerytalny może być prowadzone postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ I instancji usiłował przeprowadzić postępowanie dowodowe, w celu jak to określił w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] r. (k. [...] akt adm.) "ustalenia prawdziwości w.w. okresu zatrudnienia". Jednakże w ocenie Sądu postępowanie to było niepełne i mimo możliwości procesowych, nie było prowadzone we właściwym kierunku. W tym miejscu wypada zauważyć, że wbrew stanowisku wyrażonym przez organy orzekające w aktach sprawy brak przekonywującego dowodu, iż to skarżąca złożyła wniosek o jakim mowa w art. 98 § 1 kpa. Natomiast gromadzenie przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające, stosownych dowodów, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania.
Należy zauważyć, że w aktach sprawy brak też dowodu, iż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 kpa). Treść oświadczenia złożonego przez skarżącą w dniu [...] r. nie spełnia powyższych wymogów.
Nie można też uznać, że w ten sposób organ dopełnił obowiązkowi o jakim mowa w art. 9 kpa.
Skarżąca zaś w odwołaniu nie tylko zakwestionowała trafność oceny dowodów dokonanej przez organ I instancji, ale też argumentowała, że koleżanki z jej szkoły, które w tym okresie pracowały w innych [...], mają zaliczony sporny okres do stażu pracy. Nadto zarzuciła, że gdyby zażądano wcześniej od niej, to przedstawiłaby stosowne dowody tj. potwierdzenie przez inne osoby, że w spornym okresie była zatrudniona.
Zadaniem organu administracji było zatem przeprowadzić w tym względzie wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Takiego postępowania zabrakło przed organem odwoławczym, mimo, że w odwołaniu padły konkretne zarzuty ze wskazaniem ewentualnych dowodów. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, korzystając przy tym z uprawnień zawartych w art. 136 kpa. Postępowanie odwoławcze w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z uchybieniem powyższych reguł postępowania, co spowodowało, że nie zostały wyjaśnione w sposób wszechstronny i wnikliwy istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy.
W konsekwencji doprowadziło to do wydania decyzji, której przesłanką było założenie, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej zasiłku przedemerytalnego, podczas gdy kwestia ta wymagała wnikliwego wyjaśnienia.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasad określonych w art. 7,8,9 i 10 oraz 75 § 1 i 77 § 1 i 80 kpa. Tym samym na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.s.a. Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art.152 p.s.a. i fakt, że wyrok ten nie jest prawomocny Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 209 p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie dowodowe przy uwzględnieniu powyższych wskazań.
Należy zauważyć, że z mocy art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o odmowie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), z dniem 1 stycznia 2002 r. został skreślony art. 37 j w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże w art. 11 ust. 2 tej ustawy zostało przyjęte unormowanie, że osoby, które były zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie tej ustawy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nabywają oraz zachowują to prawo na dotychczasowych zasadach, ze zmianami określonymi w tym przepisie.
Oznacza to, że na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji sprawa z wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wymaga rozpoznania na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z uwzględnieniem przepisu art. 11 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. Stosownego ustalenia wymaga zatem wyjaśnienie kiedy skarżąca złożyła wniosek, o którym mowa w art. 37 l ust. 1 i 2 oraz czy spełnia przesłanki z art. 37 j ust. 1 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. su.