Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy O. nakazał M. K. przywrócenie stosunków wodnych na działce [...] w R. przy ul. [...] do stanu poprzedniego, poprzez odkopanie i pogłębienie rowu odprowadzającego wody opadowe i odsypanie wylotu kanalika przepływowego pod budynkiem gospodarczym, w terminie do [...] r. Decyzja została doręczona stronie [...] r. Pismem z dnia [...] r. M. K., w odpowiedzi na decyzję, "nie wyraził zgody na przywrócenie stosunków wodnych" i przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy zaprosił stronę na spotkanie, w celu rozwiązania problemu zalewania posesji przy ul. [...] w R. Upomnieniem z dnia [...] r., doręczonym [...] r., M. K. został wezwany, w terminie 7 dni, do wykonania obowiązku przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...] w R., wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] r. Dnia [...] r. został stronie doręczony tytuł wykonawczy wystawiony przez Burmistrza Miasta i Gminy O. dnia [...] r.
Postanowieniem z [...] r., doręczonym [...] r., Burmistrz Miasta i Gminy O. nałożył na M. K. grzywnę w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r. Jako podstawa prawna wydanego postanowienia podane zostały przepisy art. 119 § 1, 121 § 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt 2 i art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.). W postanowieniu organ zawarł pouczenie, że zobowiązanemu służy w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 122 § 3 w związku z art. 33 i 34 ustawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., za pośrednictwem Burmistrza.
W piśmie z dnia [...] r. M. K. podał, że wnosi zażalenie na "sposób prowadzenia postępowania egzekucyjnego". W uzasadnieniu podniósł, że udrożnienie kanalika odwadniającego i wykonanie rowka wykonał sąsiad, wobec czego postępowanie jest bezprzedmiotowe, sformułował szereg zarzutów co do zasadności wydania decyzji z dnia [...] r. i zawnioskował o jej uchylenie.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że nie budzi w sprawie wątpliwości, że obowiązek określony w tytule wykonawczym, doręczonym stronie, nie został wykonany przez zobowiązanego, co uzasadnia zastosowanie grzywny w celu przymuszenia.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach M. K. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium, podnosząc iż brak jest przesłanek do wymierzenia grzywny, albowiem zakłócone stosunki wodne na działkach zostały uregulowane działaniami podjętymi przez sąsiada.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga wniesiona do Sądu w niniejszej sprawie musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż podnoszone przez skarżącego. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu i orzekając w granicach sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Regulujący kwestię nakładania grzywny art. 122 § 1 wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego, wystawionego zgodnie z art. 27 ustawy. Art. 32 ustawy zawiera regulację, zgodnie z którą organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej jest możliwe na podstawie tytułu wykonawczego. Tytuł ten powinien zawierać treści wskazane w art. 27 ustawy. Tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy). W niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym, Burmistrz Miasta i Gminy O. przystąpił zatem do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale bada sprawę dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. Powołany przepis nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania, czy prowadzenie egzekucji jest dopuszczalne. Niedopuszczalność prowadzenia egzekucji może wynikać z różnych przyczyn, jedną z nich jest niewątpliwie sytuacja, gdy decyzja, będąca źródłem egzekwowanego obowiązku nie jest ostateczna, a nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Warszawa 2004, s. 102-104).
Z akt sprawy wynika, że od decyzji z dnia [...] r., którą nałożono na skarżącego określone obowiązki w zakresie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, wniósł on w terminie odwołania pismo, zawierające sprzeciw wobec wydanego rozstrzygnięcia. Nie wynika jednocześnie z akt sprawy, aby odwołanie to zostało rozpoznane. Skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji oznacza, że decyzja nie stała się ostateczna i nie może podlegać wykonaniu, skoro nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Okoliczność ta znana była z urzędu organowi egzekucyjnemu, winna była zostać także uwzględniona przez organ II instancji, albowiem fakt wniesienia odwołania wynika w sposób jednoznaczny z akt sprawy.
Wskazana wadliwość rodzi konsekwencje dla prawidłowości wydanych rozstrzygnięć w zakresie zastosowania środka egzekucyjnego, środek taki może być bowiem zastosowany wyłącznie w toku prawidłowo wszczętego i dopuszczalnego postępowania egzekucyjnego; niedopuszczalność egzekucji stanowi podstawę zgłoszenia zarzutów (art. 33 pkt 6 ustawy) i umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 7,ustawy).
Zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, zobowiązanemu służą zróżnicowane środki zaskarżenia, przysługuje mu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 ustawy) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Ośrodkach tych organ winien pouczyć w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawierało w tym zakresie kompletnego pouczenia, zaś wniesiony środek zaskarżenia nie zawierał precyzyjnego określenia rodzaju wniesionego środka i zakresu zaskarżenia. Powołując się na udzielone pouczenie skarżący wniósł zażalenie na sposób prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc w nim argumenty przeciwko zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz przeciwko decyzji Burmistrza z dnia [...] r. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, wyjaśnienia przez organ odwoławczy wymagał również charakter wniesionego przez stronę środka zaskarżenia i jego treść.
W przypadku wątpliwości co do rodzaju pisma, gdy nie można ich usunąć na podstawie treści pisma, organ administracji nie może dokonać samodzielnie jego kwalifikacji i nadać mu znaczenie procesowe, lecz winien zwrócić się do strony o udzielenie wyjaśnień w koniecznym zakresie.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ egzekucyjny uwzględni stanowisko wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku. Organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, powinien zbadać dopuszczalność wszczęcia egzekucji przed wystawieniem tytułu wykonawczego
Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.