Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem, opartym o przepis art. 130a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, błędnie określonej jako ustawa z dnia 6 września 2001 r. Starosta Ż. wyznaczył podmiot uprawniony do usuwania pojazdów z drogi oraz wyznaczył parking do ich przechowywania, wskazując, iż zarządzenie wchodzi w życie z dniem 2 stycznia 2002 r.
Natomiast zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/ w związku z art. 229 pkt 4 Kpa. Rada Powiatu w Ż. uznała za bezzasadną skargę m.in. Stefana P. na powyższe zarządzenie.
W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze na oba akty skarżący, powołując się na naruszenie jego interesu prawnego polegające na uniemożliwieniu mu wykonywania usług w zakresie "pomocy drogowej", domagał się stwierdzenia ich nieważności, eksponując uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, a także zasadzie konkurencji podmiotów gospodarczych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji tego Sądu w myśl art. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tj. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, nadto gdy skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w terminie. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga ostatecznie zachowała wymogi formalne, poza tym w ocenie Sądu została wniesiona przez podmiot, który ma interes prawny w zaskarżeniu wymienionych na wstępie aktów. Jednakowoż uchybia ona terminowi do ich zaskarżenia, zaś w odniesieniu do kwestionowanej uchwały jest niedopuszczalna.
Zaskarżone zarządzenie Starosty Ż. znajduje oparcie w przywołanym w nim przepisie art. 130a ust. 6 i 7 Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu materia ta ma charakter publicznoprawny, gdyż zapadłe w tym trybie rozstrzygnięcia m.in. regulują szeroko rozumiany sposób postępowania w określonym stanie faktycznym na drogach danego powiatu, w odniesieniu do niesprecyzowanego kręgu osób. Kwestie związane z tworzeniem i korzystaniem z dróg, a do takich zaliczyć wypadnie zakres objęty przedmiotowym zarządzeniem, od dawna, i to jednolicie, są traktowane jako mające taki charakter. Wszakże przytoczony przepis, jak też żaden z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, nie wskazuje formy, w jakiej ma dojść do wyznaczenia podmiotu uprawnionego do usuwania pojazdów oraz parkingu, na którym mają one być przechowywane. Gdy jednak zważyć na fakt, iż dokonuje tego organ jednoosobowy forma zarządzenia wydaję się być trafna.
Nie wyjaśnia to jeszcze charakteru owego zarządzania. Jeśli uwzględnić iż zawiera on elementy przepisu lokalnego i elementy nadające pewne uprawnienia i obowiązki określonym podmiotom, zasadnym jest przyjęcie, iż wykazuje on cechy aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Uregulowane w nim pojęcie jest powszechnie uznawane za wielce pojemne /tak praktyka i doktryna - m.in. Jerzy Świątkiewicz: Naczelny Sąd Administracyjny - komentarz do ustawy, Białystok 1999 r., str. 93 i nast./. Przy czym w opinii Sądu obejmuje ono nie tylko akty wydawane w sprawach indywidualnych /tak: Jerzy Świątkiewicz, op. cit./, chociaż przedmiotowe zarządzenie pewne składniki tego rodzaju zawiera, podobnie jak elementy uznaniowości, ale także bardziej powszechne akty. Zarządzenia tego nie można zaliczyć do żadnej z kategorii pozostałych aktów wymienionych w art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy.
Oczywiście nie jest ono uchwałą opisaną w art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6, bo nie jest podejmowane przez organ kolegialny, nie sposób traktować go jako decyzji administracyjnej, skoro nie rozstrzyga ono indywidualnej sprawy administracyjnej, nie jest wreszcie postanowieniem ani aktem nadzoru. Podczas, gdy niepodobna opowiedzieć się za poglądem o braku możliwości objęcia go kontrolą legalności. Trzeba też w tym miejscu wskazać, iż sporne zarządzenie nie jest podejmowane w trybie ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /t.j. Dz.U. 2002 nr 72 poz. 664 ze zm./, gdyż finansowanie objętej nim działalności nie następuje ze środków publicznych /p. art. 4 tej ustawy/.
W konsekwencji czego Sąd uznał, iż zarządzenie starosty oparte o przepis art. 130a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący przyznania uprawnienia i obowiązku wynikających z przepisu prawa ujęty w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Godzi się wyjaśnić w tym miejscu, że w przepisie tym nie chodzi tylko o uprawnienia i obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy, a zatem nie chodzi wyłącznie o akty mające charakter deklaratoryjny, bowiem wymaga się jedynie, aby przepisy prawa stanowiły oparcie dla tego rodzaju aktów, natomiast może on obejmować również akty konstytutywne, kreujące w indywidualny sposób owe uprawnienia i obowiązki /tak: Jerzy Świątkiewicz, op. cit., str. 94/. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie wykazuje taki właśnie charakter konkretyzujący uprawnienia i obowiązki mające oparcie w przywołanych przepisach Prawa o ruchu drogowym.
A w takiej sytuacji dopuszczalność zaskarżenia owego zarządzenia, stosownie do brzmienia art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdy nie przewidziano środków odwoławczych pozwalających na jego zaczepienie, powstaje na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa; skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wymogowi owego wezwania skarżący sprostał, bowiem w dniu 18 lutego 2002 r. skierował do Starosty Ż. pismo kwestionujące zasadność owego aktu, które można potraktować jako wspomniane wezwanie. Należy wskazać w tym miejscu, iż ustawa nie precyzuje terminu dla owego wezwania. Jednakowoż art. 35 ust. 1 przytoczonej ustawy, mający zdaniem Sądu zastosowanie w niniejszej sprawie, zastrzega 30-dniowy termin do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego liczony od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, którym tu byłaby odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżonym zarządzeniem /por. stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w uzasadnieniu niepublikowanego jeszcze wyroku z dnia 27 marca 2003 r., III RN 203/01, a zajęte w podobnej sprawie/.
Nie budzi sporu fakt, iż skarżący odpowiedzi nie otrzymał. Wszak stwarza to taki stan faktyczny, w którym ów termin do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia rozpoczął bieg po upływie 30 dnia od wniesienia wezwania. Zakończył się on bezskutecznie, gdyż skargę skarżący nadał w placówce pocztowej w dniu 13 kwietnia 2003 r. Przeto skarga na zarządzenie z dnia 2 stycznia 2001 r., jako spóźniona nie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Nie mogło również dojść do oceny legalności uchwały z dnia 26 sierpnia 2002 r., aczkolwiek z innej przyczyny. Uchwała ta bowiem nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, do zaskarżenia której upoważnia przepis art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Mimo iż jej przedmiot był ten sam, co powyższego zarządzenia, zapadła ona w sprawie indywidualnej, bo rozstrzygała wyłącznie o niezasadności skargi skarżącego na ten akt. Trzeba w tym miejscu ponownie podkreślić, iż od owego zarządzenia nie służył środek zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza do rady powiatu, która nie jest organem wyższego stopnia nad starostą wedle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przeto słusznie potraktowano pismo skarżącego jako skargę w rozumieniu przepisów skargowo-wnioskowych zawartych w tym kodeksie.
Tymczasem tego rodzaju akty kończące owo postępowanie, nawet wówczas, gdy przybierają formę uchwały, bo taka jest właściwa dla działania organów kolegialnych, nie podlegają kontroli pod względem zgodności z prawem sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie mieszczą się wśród aktów poddanych kognicji tego Sądu, ściśle sprecyzowanych w przepisach art. 16 i następnych ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Postępowanie skargowe prowadzone przez organy administracyjne jest postępowaniem szczególnym, a charakteryzuje się między innymi tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć skierowanych do skarżącego, a tylko zawiadamia się go o podjętych działaniach, nadto nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia /tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem. Warszawa 1998 r., str. 909/. Na marginesie można tylko dodać, że nawet przy przyjęciu dopuszczalności skargi byłaby ona spóźniona, bo 30-dniowy termin zastrzeżony w art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy rozpoczyna bieg od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, czyli w niniejszej sprawie od dnia 10 grudnia 2002 r. /doręczenie pisma Rady Powiatu w Ż. z dnia 9 grudnia 2002 r., które zdaniem Sądu należało tak potraktować/. Przeto skarga wniesiona w dniu 13 kwietnia 2003 r. uchybia temu terminowi.
Mając te okoliczności na względzie, na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało postanowić jak w sentencji.