Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 października 2000 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. stwierdził u Bolesława G. chorobę zawodową oskrzeli wywołaną działaniem substancji powodującej napadowe stany spastyczne oskrzeli /pozycja 3 wykazu chorób zawodowych/. W uzasadnieniu powołał się na rozpoznanie zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Ł. z dnia 28 września 2000 r. Nadto wskazał, iż pracownik ten, podczas zatrudnienia w latach 1979-1992, w Chłodniach Kominowych w G., ostatnio na stanowisku montera, był narażony na działanie czynnika szkodliwego, którym był lakier - Poliurekol 32. Dlatego na podstawie przepisów art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. 1998 nr 90 poz. 575 ze zm./ oraz par. 1, par. 5, par. 7, par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 65 poz. 294 ze zm./ orzekł jak w osnowie decyzji.
W odwołaniu Chłodnie Kominowe S.A. w G. domagały się uchylenia tegoż rozstrzygnięcia, podważając trafność ustaleń faktycznych i argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji. Odwołująca się wywodziła, iż stwierdzenie choroby zawodowej u Bolesława G. nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza w zakresie warunków pracy, nadto po upływie 5 lat od ustania zatrudnienia. Tymczasem zdarzenie, jakie mogło wywołać przedmiotowe schorzenie, zostało uznane za wypadek przy pracy. W tej sytuacji, zdaniem odwołującej się, pięciodniowe oddziaływanie czynnika szkodliwego, nie powinno przemawiać za przyjęciem zawodowego pochodzenia choroby.
Zaskarżoną decyzją, wydaną na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy doszedł bowiem do wniosku, że jest ono zasadne. Wedle ustaleń poczynionych przez ten organ, Bolesław G. zatrudniony był w odwołującej się spółce w latach 1972-1992, ostatnio na stanowisku montera. W dniach od 2 do 19 sierpnia 1991 r. malował powłokę chłodni kominowej za pomocą lakieru Poliurekol 32 przez 8 godzin dziennie. W wyniku czego wystąpiły u niego objawy zespołu reaktywnej dysfunkcji dróg oddechowych, które nadal się utrzymują. Chorobę zawodową oskrzeli rozpoznali lekarze Instytutu Medycyny Pracy w Ł. /orzeczenie z dnia 21. czerwca 2000 r./ oraz lekarze Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. /orzeczenie z dnia 28 września 2000 r./. W tej sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji spełnione zostały przesłanki, od istnienia których zależy uznanie schorzenia za chorobę zawodową, brak było podstaw do uwzględnienia odwołania.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zakład pracy oparł na podstawach naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu wskazał, iż organ odwoławczy zupełnie pominął zarzuty podniesione w odwołaniu. Tymczasem, w jego ocenie, jakkolwiek niepodobna kwestionować schorzenia stwierdzonego u Bolesława G., to nie ma ono związku z warunkami pracy. Zwłaszcza, gdy zważyć na fakt uznania zdarzenia z dnia 19 sierpnia 1991 r. za wypadek przy pracy. Podkreślił, iż pracownik ten nie był narażony na działanie czynnika szkodliwego systematycznie i przez długi okres czasu. Dlatego domagał się uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji, uznając je za chybione.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, że rozpoznając skargę na decyzję administracyjną Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do brzmienia art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. dokonuje kontroli jej zgodności z prawem, a zatem bada czy nie uchybia ona przepisom prawa materialnego lub procesowego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, wówczas bowiem jest władny ją uchylić. Bada także czy nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną skutkującą, jej nieważnością. Przy czym, w świetle art. 51 tej ustawy, nie jest związany granicami skargi, czyli dokonuje kontroli zgodności z prawem także z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Nadto, po myśli art. 29 cytowanej ustawy, może zastosować przewidziane nią środki także w stosunku do innych decyzji podjętych w granicach danej sprawy, jeśli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia.
Przeprowadzona w tych ramach ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, iż nie odpowiadają ona prawu, naruszają bowiem zarówno przepisy proceduralne, jak też przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę ich wydania, i to w stopniu motywującym wzruszenie tych rozstrzygnięć.
Wbrew stanowisku organu odwoławczego materiał sprawy nie jest ani jednoznaczny ani kompletny, toteż zarzut niewyjaśnienia sprawy okazał się trafiły. Nadto, niezależnie od tego, że nie zebrano w sprawie potrzebnych dla jej rozstrzygnięcia dowodów, to nie przeprowadzono również właściwej oceny tych środków dowodowych, które zgromadzono. Stąd dokonane ustalenia faktyczne są gołosłowne, zaś rozważania prawne chybione, a co najmniej przedwczesne. Trzeba też podnieść wadliwość uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, które nie zawiera elementów wymaganych przepisem art. 107 par. 3 Kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji - wbrew oczywistemu obowiązkowi - nie omawia istotnych dla wyniku sprawy zarzutów odwołania.
Dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest łączne wystąpienie czynników w postaci pracy w warunkach szkodliwych, rozpoznania schorzenia jako choroby zawodowej przez upoważnioną placówkę lekarską oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy pracą w takich warunkach a chorobą. Przy czym do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową uprawniony jest właściwy inspektor sanitarny, który orzeka na podstawie oceny całokształtu materiału sprawy /par. 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych/. Przeto sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia winna obejmować m. in. dane z miejsca pracy poz. walające na analizę przesłanek uregulowanych w par. 1 ust. 2 tegoż rozporządzenia, wyniki dochodzenia epidemiologicznego /par. 6 omawianego aktu/ oraz orzeczenia upoważnionych lekarskich placówek diagnostycznych /par. 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia/. Wszak te ostatnie podmioty są powołane jedynie do określenia charakteru schorzenia, a wydane przez nie orzeczenia w tej materii mają cechy opinii w rozumieniu art. 84 par. 1 Kpa. Podlegają zatem ocenie wiarygodności takiej samej, jak każdy inny dowód przeprowadzony w sprawie administracyjnej, której zasady sprecyzowane zostały w art. 80 Kpa.
Takiej oceny w niniejszej sprawie nie dokonano. Tymczasem wydane w jej toku orzeczenia lekarskie budzą uzasadnione wątpliwości. Po pierwsze sporządzono je przed opracowaniem dochodzenia epidemiologicznego, bo te noszą datę 17 października 2000 r. i 4 stycznia 2001 /jakkolwiek podano rok 2000, lecz okoliczności wskazują, iż chodzi o rok 2001/, natomiast orzeczenia lekarskie pochodzą z dnia 21 czerwca 2000 r. i 28 września 2000 r. Prowadzi to do konstatacji, iż placówki diagnostyczne nie dysponowały danymi o warunkach pracy Bolesława G poz. walającymi na ocenę, o jakiej mowa w par. 1 ust. 2 wspomnianego powyżej rozporządzenia, przeto wnioski o związku schorzenia z zatrudnieniem są już z tego powodu gołosłowne. Przyszło też zważyć, iż konkluzje obu wymienionych orzeczeń posługują się pojęciem choroby, która nie jest znana wykazowi chorób zawodowych, stanowiącemu załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Mianowicie rozpoznają m.in. zespół reaktywnej dysfunkcji dróg oddechowych pochodzenia zawodowego, zaś we wnioskach orzeczenia z dnia 28 września 2000 r. wskazano na istnienie choroby zawodowej układu oddechowego. Tymczasem pozycja 3 wspomnianego wykazu precyzuje jako choroby zawodowe "przewlekłe choroby oskrzeli wywołane działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach, np. dychawica oskrzelowa, byssinoza, beryloza". W konsekwencji czego uznanie przez organy orzekające przedmiotowego schorzenia za wyczerpującego przesłanki choroby opisanej w tej pozycji musiało zostać ocenione jako wadliwe. W dalszej kolejności wypadnie wytknąć lekarzom obu placówek brak nawiązania do materiałów źródłowych, zwłaszcza historii choroby pracownika z okresu wystąpienia objawów po zdarzeniu w 1999 r., zaś organom administracyjnym niewyjaśnienie sprawy w zakresie okoliczności wydania zalegających w aktach orzeczeń lekarskich.
Oto bowiem zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej zostało dokonane przez Przychodnię Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł., którą należy określić jako tzw. placówkę pierwszego stopnia, w dniu 28 września 2000 r., w którym też sporządzono tamże orzeczenie lekarskie. Podczas gdy z treści orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. wynika, że badanie w tej jednostce przeprowadzono na skutek skierowania przez placówkę pierwszego szczebla, a przecież data jego sporządzenia jest wcześniejsza, bo 21 czerwca 2000 r., i to po pobycie Bolesława G. w Klinice tegoż Instytutu. W tej sytuacji wątpliwości budzi nie tylko zachowanie kolejności wydawania orzeczeń /p. par. 8-9 rozporządzenia/, ale i rzetelność orzeczenia lekarzy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. A w konsekwencji zastrzeżenia budzić może prawo do dwukrotnych badań lekarskich. W tym miejscu należy zwrócić również uwagę na lakoniczne uzasadnienia obu orzeczeń lekarskich, które nie pozwalają na ocenę sformułowanych wniosków, a zatem decyzje wydane na ich podstawie uchylają się spod oceny legalności. W szczególności nie pozwalają na odparcie zarzutów w zakresie upływu długiego okresu po ustaniu zatrudnienia oraz uznania zdarzenia wskazywanego jako powód schorzenia, za wypadek przy pracy.
W tym ostatnim aspekcie przyszło zważyć, iż zasadnie zarzuca skarżąca błędne przyjęcie tego samego zdarzenia za okoliczność uzasadniającą stwierdzenie choroby zawodowej i wypadku przy pracy. W tej materii stanowisko orzecznictwa, zasadniczo wyłączające współistnienie obu tych instytucji, zdaje się być utrwalone. Wypływa ono ze zróżnicowania przesłanek odnoszących się do obu instytucji. Otóż za wypadek przy pracy uznaje się zdarzenia nagłe, spowodowane przyczyną zewnętrzną, które nastąpiły w związku z pracą, podczas gdy chorobą zawodową jest choroba ujęta w wykazie wywołana szkodliwymi warunkami pracy.
Zatem rzeczywiście choroba zwykle następuje w wyniku narażenia na działanie czynnika szkodliwego w dłuższym okresie czasu świadczenia pracy, w przeciwieństwie do wypadku, który jest wynikiem zakłócenia normalnego toku pracy. Nadto w odniesieniu do chorób zawodowych ustawodawca przyjął domniemanie ich związku ze szkodliwymi warunkami pracy. Jest tak wszak tylko co do zasady, bo niepodobna wykluczyć ani sytuacji jednorazowego i nawet krótkiego narażenia w ramach wykonywanej pracy, które może wywołać chorobę zawodową /np. alergię/, ani też spełnienia określonych przesłanek jednocześnie, a zatem uznania jednego zdarzenia za wypadek przy pracy i za chorobę zawodową /np. nagłego zwiększenia stężenia szkodliwych czynników, na których działanie pracownik był stale narażony/. Jednakowoż kwestia ta powinna być dogłębnie zbadana i wyjaśniona oraz uzasadniona okolicznościami faktycznymi i należącymi do natury medycznej.
Chodzi mianowicie o taki stan rzeczy, który czy to ze względu na charakter schorzenia, czy na rodzaj, sposób i czas oddziaływania czynnika szkodliwego, czy wreszcie własności osobnicze, może - będąc zdarzeniem nagłym i spowodowanym przyczyną zewnętrzną - doprowadzić do skutków uznanych zarówno za wypadek przy pracy, jak i za chorobę zawodową. Wszak w tym kierunku organy administracyjne dotychczas się w sprawie w nie wypowiedziały. Należy także nadmienić, iż uznanie zdarzenia za wypadek przy pracy nie zawsze musi przesądzać o niedopuszczalności rozpoznania choroby zawodowej. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na treść pisma Ordynatora Oddziału Chorób Zawodowych Szpitala Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 7 lutego 2001 r., w którym - wadliwie zresztą - odmówiono wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie, sugerującą wątpliwości co do trafności tego uznania.
Z przytoczonych powodów obie zapadłe w sprawie decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ uzupełni materiał sprawy o dowody w postaci pełnej dokumentacji lekarskiej skarżącego, zwłaszcza z okresu wypadku przy pracy i akt, w których uznano zdarzenie za ten wypadek, nadto w razie potrzeby o przesłuchanie zainteresowanego pracownika, wreszcie z opinii upoważnionej placówki lekarskiej co do charakteru schorzenia skarżącego. Placówka ta /instytut naukowo-badawczy/ winna ocenić czy owo schorzenie może zostać uznane za chorobę zawodową /ewentualnie poprawnie ją określając/, analizując materiał sprawy w aspekcie medycznym i kierując się naprowadzonymi powyżej uwagami oraz treścią par. 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zajęte stanowisko uzasadni w taki sposób, aby istniała możliwość jego oceny prawnej. W dalszej kolejności właściwy organ całokształt materiału przeanalizuje pod kątem wiarygodności, po czym dokona ustaleń stanu faktycznego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia, a spornych do tej pory przesłanek.
Te podda wnikliwym rozważaniom, prowadzącym do wydania trafnej decyzji, dostrzegając, iż pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym, nie zaś medycznym. Decyzję tę umotywuje stosownie do brzmienia art. 107 par. 3 Kpa, tj. da wyraz dokonanym ustaleniom, ocenie wiarygodności dowodów, rozważaniom faktycznym i prawnym. W tym miejscu godzi się wskazać organowi, iż orzekając ponownie zastosuje on dotychczasowe przepisy, gdyż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczególnych zasad postępowania w sprawach podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz.U. nr 132 poz. 1115/ nie dotyczy sprawy niniejszej. Z brzmienia jego par. 10 wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia /3 września 2002 r./, czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.
Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte /w domyśle niezakończone/ wówczas, gdy sprawa nie została w ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia.
Mając przytoczone okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 55 ust. 1 tej ustawy.