Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy, pismem datowanym dnia [...] r. I. K. dokonała do Starosty Powiatowego w G. zgłoszenia wykonywania ogrodzenia działki nr [...] w P. przy ul. [...]. W piśmie tym poinformowała, że roboty dotyczą przesunięcia istniejącego ogrodzenia między działkami [...] i [...] oraz przesunięcia bramy wjazdowej do ul. [...]. Do zgłoszenia dołączono kopię mapy zasadniczej i odpis księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Pismem z dnia [...] r. M. N. poinformowała Starostę Powiatowego w G., że ogrodzenie będące przedmiotem zgłoszenia zostało już wykonane, a brama znajduje się w świetle drogi koniecznej, prowadzącej do działki nr [...], w związku z czym skierowany został stosowny wniosek do organu nadzoru budowlanego.
Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie przyjęcia zgłoszenia rozpoczęcia prac budowlanych, związanych z wykonaniem ogrodzenia działki [...] w P., do czasu zakończenia postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w G. Jak wynika jednak z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] r., organ ten po przeprowadzeniu oględzin stwierdził fakt rozebrania spornej bramy, wobec czego sprawę pozostawił bez biegu, wszczynanie postępowania uznając za bezprzedmiotowe.
Powołując się na stanowisko organu nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 147 i 149 § 1 i 2 k.p.a. Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych związanych z przedmiotowym ogrodzeniem. W następnej kolejności inspektor Starostwa Powiatowego w G. pismem z dnia [...] r. poinformował strony, że organ nie znajduje podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec prac objętych dokonanym zgłoszeniem. W reakcji na to pismo M. N. skierowała do Wojewody [...] pismo określone jako "odwołanie od decyzji Starostwa Powiatowego" w G. W uzasadnieniu powołała się na przepis art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) i podniosła, że postawiona brama zamyka jej przejazd do działki, a przez działkę inwestorki służy jej służebność przejazdu. Do pisma dołączono odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...] orzekającego o zasiedzeniu służebności drogi koniecznej przez właścicieli działki nr [...] w P., obciążającej nieruchomość nr [...] w P. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze od mającego znamiona decyzji pisma Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r., uzasadniając to wnioskiem M. N., związanym z ubieganiem się o wpis służebności drogi koniecznej do księgi wieczystej.
W następnej kolejności, decyzją z dnia [...] r., stwierdzając iż następuje to "po podjęciu postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] r.", Wojewoda uchylił "mające znamiona decyzji" rozstrzygnięcie Starosty Powiatu [...] z [...] r. w sprawie przyjęcia zgłoszenia wykonania ogrodzenia wraz z przesunięciem bramy wjazdowej, na działce [...] w P. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podane zostały przepisy art. 30 ust. 1a, ust. 3 pkt 1,4 i art. 82 ust. 3 ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu Wojewoda opisał przebieg dotychczasowego postępowania i podał, że w związku ze złożeniem przez M. N. odpisu z Księgi Wieczystej dotyczącej działki [...] postanowiono podjąć zawieszone postępowanie. Wojewoda wyjaśnił, że pismo z [...] r. Starostwa Powiatowego nosi cechy decyzji, bowiem rozstrzygając co do istoty sprawy, zawiera: oznaczenie organu, adresata aktu, datę wydania, uzasadnienie i podpis, a na podstawie aktu inwestor nabył uprawnienia.
Następnie, powołując się na brzmienie art. 30 prawa budowlanego dotyczącego wymogów zgłoszenia, wskazano, że dokonane zgłoszenie wymogów prawa nie spełniało. Do zgłoszenia nie dołączono w szczególności szkiców i rysunków, który pozwoliłyby ustalić wysokość ogrodzenia oraz sposób otwierania bramy. Przyjmujący zgłoszenie organ winien ustalić, czy użytkowanie bramy nie spowoduje zagrożenia dla użytkowników ul. [...] a planowane roboty nie kwalifikują się do uzyskania pozwolenia. Zarzucono również, że organ nie uwzględnił podnoszonego zarzutu służebności drogi koniecznej, w kontekście przepisu art. 30 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego.
Na decyzję tę skargę do sądu administracyjnego wniosła inwestorka, I.K., wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że postawienie płotu i bramy w granicach własnej nieruchomości nie może zostać uznane za roboty budowlane i podlegać rygorom prawa budowlanego, na dopuszczalność postawienia płotu nie ma też wpływu ustalona służebność drogi koniecznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podkreślając, że Starosta przyjął zgłoszenie mimo, że wniosek inwestora nie odpowiadał przepisom art. 30 ust. 1 a prawa budowlanego, a zatem uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji miało na celu umożliwienie podjęcia stosownego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd Administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z tego względu wniesiona skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącą. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd może również stosować przewidziane ustawą środki w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Z tego względu Sąd objął kontrolą również inne akty podjęte przez organy w toku postępowania, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. wydanego w przedmiocie wznowienia postępowania.
Oceniając przebieg postępowania w sprawie, zarówno przed Starostą Powiatu [...], jak i przed Wojewodą [...], Sąd stwierdził szereg naruszeń prawa o charakterze proceduralnym, których waga skutkowała koniecznością stwierdzenia nieważności aktów podjętych przez organy. Jednocześnie należy podkreślić, że kontrola Sądu odnosi się tylko do oceny legalności rozstrzygnięć i działań organów administracji, nie dotyczy natomiast kwestii legalności zachowań stron postępowania i właścicieli nieruchomości, w szczególności nie dotyka kwestii sposobu wykonywania własności i praw rzeczonych z nią związanych.
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 29 i 30. Obiekty wymienione w art. 30 prawa budowlanego podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi, do obiektów tych należą m.in. ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m.
Zgłoszenie właściwemu organowi robót jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ jest uprawniony badać, czy zamierzone roboty odpowiadają prawu i mogą być realizowane. Dla postępowania tego ustawodawca przewidział jednak szczególny tok i sposób zakończenia. Postępowanie wszczęte na skutek zgłoszenia, kończy się w różny sposób, w zależności od stanowiska organu. Jeżeli stanowisko to jest wobec zamierzenia inwestora negatywne, wówczas w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia organ uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji. Od decyzji tej służą wówczas środki odwoławcze, przewidziane przepisami procedury administracyjnej. Jeżeli natomiast organ w ciągu 30 dni od złożenia zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych nie wniesie sprzeciwu, wówczas zgodnie z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, inwestor może przystąpić do wykonywania robót.
Jak zatem wynika z przytoczonej regulacji, pozytywne stanowisko organu wobec planowanej inwestycji a w efekcie upoważnienie inwestora do rozpoczęcia robót, wynika nie z faktu wydania aktu administracyjnego, lecz z milczenia organu. W związku z tym brak jest przesłanek do stosowania środków prawnych, przysługujących w postępowaniu administracyjnym wobec decyzji. Także pisemne złożenie deklaracji przez organ, że nie wnosi sprzeciwu, nie może zostać uznane za przejaw wydania aktu administracyjnego, w szczególności decyzji administracyjnej, w tej sytuacji ustawodawca nie przewidział bowiem władczego rozstrzygania przez organ o prawach i obowiązkach strony. Istniejący stan prawny, regulujący w art. 30 prawa budowlanego instytucję zgłoszenia robót budowlanych, nie dawał zatem podstaw do uznania, że pismo z dnia [...] r. było decyzją administracyjną, w związku z czym przysługiwało od niej odwołanie.
Przyjęcie przez Wojewodę, że Starosta Powiatu [...] działał w tym przypadku w trybie wydania decyzji, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na marginesie można również zauważyć, że przypisując pismu z dnia [...] r. cechy decyzji, Wojewoda [...] uznał je za pochodzące od organu, jakim w sprawie był Starosta [...], podczas gdy pismo to nie zawiera podpisu, który pozwala na takie wnioski.
Orzekając w sprawie Sąd stwierdził również nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r.
Jak można wnosić z toku czynności procesowych, postanowienie to zostało wydane w celu podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] r. Podjęcie zawieszonego postępowania winno nastąpić postanowieniem wydanym na podstawie art. 97 § 2. Tymczasem organ wydał postanowienie w oparciu o przepis art. 147 i 149 § 1 i § 2 k.p.a., orzekając o wznowieniu postępowania z urzędu. Wznowienie postępowania należy do kategorii postępowań nadzwyczajnych i jest uregulowane w rozdziale 12 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a jego zastosowanie uzależnione od wystąpienia jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 i 145a k.p.a. przesłanek. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania i zastosowanie tej instytucji w ustalonym stanie faktycznym należy uznać za wadliwe.
Skoro brak było decyzji ostatecznej, nadającej się do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, wydanie postanowienia na podstawie art. 147 i 149 § 1 i 2 nastąpiło wbrew art. 145 § 1 k.p.a., co spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnia stwierdzenie nieważności kontrolowanego postanowienia.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] odniesie się do kwestii dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia od braku zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych i w tym zakresie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Nadto, wobec stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z [...] r., właściwy organ rozważy i uwzględni wynikające z tego faktu skutki dla zawieszenia postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych.
Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając skargę, Sąd był zobowiązany, na podstawie art. 152 powołanej ustawy do określenia w wyroku w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.