Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 20 grudnia 2013 r. nr XXXV/344/13 Rada Gminy w Pawłowie, powołując w podstawie prawnej art. 190 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w Pawłowie M. S. wybranego na kadencję 2010-2014 w okręgu wyborczym nr 4 z powodu utraty prawa wybieralności.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 11 września 2013 r. uprawomocnił się wyrok skazujący M. S. za popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Tym samym radny stracił bierne prawo wyborcze stosownie do art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały, zarzucił Radzie Gminy w Pawłowie rażące naruszenie prawa i przekroczenie kompetencji. Jego zdaniem rozstrzygnięcie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być wydane przez wojewódzkiego komisarza wyborczego w Kielcach, ponieważ zgodnie z art. 10 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy z dniem 31 lipca 2011 r. przestała obowiązywać Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zgodnie z art. 16 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy dotychczasowe przepisy mają zastosowanie do kadencji 2010-2014, ale nie w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, co zdaniem skarżącego oznacza, że do procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego powinny mieć wprost zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego, tj. art. 383 § 1 pkt 2 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pawłów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 27 grudnia 2012 r. w art. 16 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy dodany został ust. 2a, który jednoznacznie rozstrzyga, że dotychczasowe przepisy, tj. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw mają zastosowanie do końca obecnej kadencji organów samorządu terytorialnego, w tym w sprawach dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał m.in. wyroki NSA w sprawach II OSK 1304/12 i II OSK 1501/12.
Organ podkreślił, że skarżącemu zapewniono możliwość wypowiedzenia się przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosownie do art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości i nie składał żadnych wyjaśnień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wynika zaś, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Pawłowie stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego M. S., wskutek utraty przez niego prawa wybieralności - podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm.), dalej jako "Ordynacja wyborcza", w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r., nr 21, poz. 113 ze zm.).
Skarga została wniesiona w ustawowym terminie określonym w art. 191 ust. 1 ww. Ordynacji wyborczej, zgodnie z którym od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 1, 1b, 2a i 3, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Przepis art. 191 ust. 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnej normy (jeśli chodzi o termin wniesienia skargi), zawartej w art. 53 § 1 p.p.s.a. Ustawodawca nie zawarł jednakże w ustawie Ordynacja wyborcza żadnych przepisów szczególnych, dotyczących trybu wnoszenia skargi. Oznacza to, że ma w takiej sprawie zastosowanie zasada ogólna, a mianowicie wnoszenie skargi za pośrednictwem organu (art. 54 § 1 p.p.s.a., por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 648/11).
Materialną podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego kadencji 2010-2014 jest art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Nie ma racji skarżący twierdząc, że do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego powinno się stosować przepisy Kodeksu wyborczego. Skarżący został wybrany do rady gminy na kadencję 2010-2014, co oznacza, że podstawę wygaśnięcia jego mandatu stanowią przepisy Ordynacji wyborczej. Stanowisko takie wynika wprost z przepisu art. 16 ust. 2a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, zgodnie z którym do kadencji m.in. organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w czasie której weszła w życie ustawa wymieniona w art. 1 (tj. Kodeks wyborczy), stosuje się przepisy dotychczasowe. Pogląd powyższy jest ponadto ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2013 r., sygn. II OSK 215/13; z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 1506/13).
Przywołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/2011, w którym Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją art. 16 ust. 1 i ust. 2 przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, odnosił się do wyborów parlamentarnych, które mają być zarządzone, nie zaś do już przeprowadzonych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1304/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "wyrok Trybunału i jego uzasadnienie nie odnosi się do wyborów przeprowadzonych przed uchwaleniem Kodeksu wyborczego i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, a w szczególności w ogóle nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych po tych wyborach". NSA wskazał też, że z art. 16 ust. 3 i 4 przepisów wprowadzających wynika, iż "do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.
NSA wyjaśnił ponadto, że kandydaci na radnych "muszą wcześniej wiedzieć na jakich zasadach będą wykonywać mandat i kiedy oraz w jakim trybie mogą go utracić", a wyborcy "mają prawo wiedzieć, w jakich sytuacjach wybrany przez nich radny lub wójt może utracić mandat a tym samym dojdzie do zniwelowania ich woli wyrażonej w akcie wyborczym".
Skoro więc zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a okolicznością bezsporną jest to, że skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Starachowicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II K 139/12, został uznany winnym popełnienia czynu z art. 229 § 1 Kodeksu karnego, tj. przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego i skazany na karę 2 lat pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem na okres 5 lat, to niewątpliwie utracił on prawo wybieralności. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 11 września 2013 r., co oznacza, że w tym dniu zaistniała utrata prawa wybieralności (przyczyna wygaśnięcia mandatu), o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej.
Zgodnie z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, przy czym przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1, 1b, 2a i 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (ust. 3). Z akt sprawy wynika, że skarżącemu umożliwiono przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu złożenie wyjaśnień (protokół posiedzenia rady z dnia 20.12.2013r., s. 3), z którego to prawa nie skorzystał.
W doktrynie podkreśla się, że "radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed organem podejmującym uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Złożenie wyjaśnień jest prawem, a nie obowiązkiem radnego. Niezłożenie wyjaśnień nie stoi na przeszkodzie podjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu." (por. A. Kisielewicz: Komentarz do art.190 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz: Samorządowe Prawo wyborcze. Komentarz, ABC, Warszawa 2010)". Podobne stanowisko prezentowane jest również o orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 2445/11).
W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.