Uzasadnienie
W dniu 25 lipca 2006 r. Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, działając na podstawie art. 5, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr LVI/609/2006 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski – Osiedla "Trójkąt" wprowadzając zmiany w załączniku do uchwały nr XXXII/521/2000 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski – Osiedla "Trójkąt".
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze (sprecyzowanej pismem z dnia 2 listopada 2020 r. w sprawie tut. Sądu II SA/Ke 944/20) Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim zaskarżył opisaną wyżej uchwałę w całości zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu zmian statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski obowiązkowym konsultacjom społecznym z mieszkańcami tego osiedla w sposób uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami poszczególnych osiedli.
W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że co prawda w dacie podjęcia pierwotnej uchwały z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/521/2000 obowiązek konsultowania projektów statutów jednostek pomocniczych nie obowiązywał – gdyż wszedł w życie dopiero 30 maja 2001 r. wskutek nowelizacji art. 35 ust. 1 u.s.g. – jednak już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały zmieniającej, taki obowiązek spoczywał na Radzie Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego. Jakkolwiek 25 lipca 2006 r. organ podjął uchwałę nr LVI/600/2006 w sprawie Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, określając w dziale XI ogólne zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, to – zdaniem Prokuratora – trudno uznać, że do takich konsultacji faktycznie doszło, albowiem "tego samego dnia co w/w uchwała regulująca zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji, została podjęta przecież uchwała nr LVI/609/2006 w przedmiocie zmiany statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski - Osiedla "Trójkąt".
Niemożnością zatem było przeprowadzenie owych konsultacji, skoro w tym samym dniu podjęto obie uchwały." Ponadto brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej faktyczne przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami osiedla. Powoływanie się na prawdopodobieństwo poddania konsultacji i brakowanie sporządzonej w tym zakresie dokumentacji jest niewystarczające.
Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ, w związku z brakiem dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie wymaganych konsultacji społecznych, nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska strony skarżącej.
Podniesiono zarazem, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym pozostawała uchwała nr XIII/131/2003 z dnia 25 września 2003 r. w sprawie statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, gdzie w dziale XI określono zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Nie jest zatem właściwe twierdzenie skarżącego, że niemożnością było przeprowadzenie konsultacji, skoro tego samego dnia podjęto zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę nr LVI/600/2006. Uchwała nr LVI/600/2006, uchylała uchwałę z 25 września 2003 r., ale wchodziła w życie dopiero po 14 dniach od ogłoszenia.
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie osiedla wskazanego w zakwestionowanej uchwale). Ze względu na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, iż istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.
Zarzut skargi dotyczy naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie uchwalonego 25 lipca 2006 r. projektu zmian statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski – Osiedla "Trójkąt" społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla. Okoliczność ta jest niesporna, albowiem organ w odpowiedzi na skargę wskazał na brak jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu: z 11 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 551/19, z 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1077/19, z 6 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 49/20, z 12 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 55/20, z 12 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 463/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl).
W związku z powyższym Sąd zaakceptował i uznał za własne rozważania prawne, jakie legły u podstaw powyższych wyroków.
Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym od 30 maja 2001 r., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wymóg ten stosuje się również do zmiany statutów, podjętych pierwotnie przed tą datą (niewymagających wówczas konsultacji), o ile sama zmiana uchwalana jest po 29 maja 2001 r. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W przypadku zmiany statutu jednostki pomocniczej konsultacje są konieczne, gdy zmiana dotyczy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, a także ustawowych i obligatoryjnych elementów statutu, wymienionych w art. 35 ust. 3 u.s.g. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wymagała konsultacji, gdyż znalazły się w niej uregulowania dotyczące: nazwy i obszaru jednostki pomocniczej, zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej oraz organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 1-3 u.s.g.).
W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, na terenie gminy Ostrowiec Świętokrzyski obowiązywała uchwała nr XIII/131/2003 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 25 września 2003 r. w sprawie statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (Dz.Urz.Woj.Święt. z 2003 r. Nr 241, poz. 2292). W dziale XI tej uchwały określono zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwała ta utraciła moc z dniem 27 września 2006 r., w którym weszła w życie uchwała Nr LVI/600/2006 Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (Dz.Urz.Woj.Święt. z 2006 roku Nr 238, poz. 2742 ze zm.). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, podobnie jak w uchwale z dnia 25 września 2003 r., znalazły się w dziale XI statutu.
Nie ma więc racji Prokurator twierdząc, że o zasadności zarzutu braku przeprowadzenia konsultacji świadczy fakt podjęcia tego samego dnia tj. 25 lipca 2006 r. dwóch uchwał: w sprawie statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (gdzie w dziale XI określono zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy) oraz w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski – Osiedla Trójkąt co – zdaniem skarżącego - ma świadczyć o niemożności przeprowadzenia konsultacji. W dacie podejmowania tej ostatniej uchwały, zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie, na terenie Gminy Ostrowiec obowiązywała bowiem uchwała, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., gdyż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określone zostały w Statucie tej Gminy uchwalonym 25 września 2003 r.
O braku konsultacji wymaganych przepisem art. 35 ust. 1 u.s.g. świadczy natomiast brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej ich faktyczne przeprowadzenie, co przyznaje sama Gmina w odpowiedzi na skargę. Z przedstawionego przez organ protokołu z sesji Rady Miasta, na której podjęto zaskarżoną uchwałę (k. 23-43 akt sądowych) nie wynika, aby konsultacje zostały przeprowadzone, pomimo pozostawania w obrocie prawnym odrębnych regulacji, zawartych w Statucie, normujących zasady i tryb prowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. W protokole znajduje się jedynie wzmianka, że za podjęciem uchwały w przedmiocie zmiany statutu Osiedla "Trójkat" radni zagłosowali "jednogłośnie (22 głosami za)".
Końcowo zaakcentować należy, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi bowiem o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Tymczasem w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że projekt zmiany statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców, brak jest również dokumentów, w szczególności wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu zmiany statutu osiedla, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców osiedla o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu. Z przedstawionego protokołu z sesji z dnia 25 lipca 2006 r. nie wynika, aby projektowana zmiana statutu została w ogóle przedstawiona mieszkańcom osiedla do wiadomości i aby zrealizowane zostały wymogi uregulowane w dziale XI Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, uchwalonego 25 września 2003 r., gdzie określono zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy.
Udostępnienie informacji dotyczących przedmiotu konsultacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób.
Należy bowiem zapewnić realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.