Uzasadnienie
W dniu 30 lipca 2020 r. Rada Gminy Masłów, działając na podstawie art. 10a pkt 1, art. 10b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej u.s.g., podjęła uchwałę nr XXIII/244/2020 w sprawie organizacji wspólnej obsługi kasowej jednostek budżetowych gminy Masłów oraz samorządowych instytucji kultury, postanawiając w § 5 tego aktu, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze z dnia 29 października 2020 r. Wojewoda Świętokrzyski zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 10a i art. 10b oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a także art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatyw i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez błędne uznanie, że akt podjęty na tej podstawie stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego i jako taki wymaga publikacji w oficjalnym urzędowym publikatorze oraz ustalenia vacatio legis.
Skarżący wskazał, że uchwała podjęta na podstawie art. 10a i 10b u.s.g. stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, w którym wskazuje się jednostkom organizacyjnym gminy podmiot obsługujący oraz zakres tej obsługi. Uchwała ta nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma jedynie charakter zadaniowy.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie niejawnym, wnosząc o oddalenie skargi i argumentując, że publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego była uzasadniona. W tym zakresie podkreślono, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a uwadze skarżącego umknęło, że akt ten dotyczy nie tylko jednostek organizacyjnych o statusie jednostek budżetowych, ale także instytucji kultury. Centrum Edukacji i Kultury "Szklany Dom" w Ciekotach oraz Gminna Biblioteka Publiczna w Masłowie stanowią odrębne od gminy osoby prawne. Dyrektorzy tych instytucji (niespersonalizowani w uchwale) są adresatami przedmiotowej uchwały, gdyż tylko na jej podstawie mogą przystąpić do zawarcia porozumienia w sprawie powierzenia obsługi kasowej zarządzanych osób prawnych Urzędowi Gminy w Masłowie. Z uwagi na status osób zarządzających instytucjami kultury – który wynika ze szczególnych przepisów – nie można twierdzić, że osoby te należą do struktur administracyjnych gminy.
Za adresata przedmiotowej uchwały należy uznać także wszystkie podmioty (osoby fizyczne, prawne, jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej), które pozostają w stosunkach prawnych lub faktycznych z instytucjami kultury i dokonują z tymi instytucjami rozliczeń gotówkowych w postaci wpłat i wypłat. Chodzi tu o czynności takie jak:
- - pobieranie i wpłacanie na rachunki bankowe środków z kasy i do kasy przez pracownika Urzędu Gminy,
- - wpłaty i wypłaty gotówkowe do kasy i z kasy na rzecz kontrahentów instytucji kultury i ich pracowników.
Zdaniem organu Bank, wierzyciel lub dłużnik, pracownik instytucji kultury są więc także adresatami zaskarżonej uchwały i tylko na jej podstawie możliwe staje się dokonywanie ważnych czynności rozliczeniowych w kasie Urzędu Gminy w zakresie należności instytucji kultury. Ponadto stwierdzenie nieważności uchwały związane jest z istotnym naruszeniem prawa, co dotyczy uchwał, których skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Tymczasem skarga nie zawiera w tym zakresie uzasadnienia, nie wykazano bowiem przesłanek istotności tego naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga Wojewody Świętokrzyskiego okazała się częściowo zasadna.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.
Dodatkowo, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Z uwagi na fakt, że na dzień orzekania przez Sąd od daty podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął okres czasu dłuższy niż rok, Sąd był w tym przypadku uprawniony do stwierdzenia jej nieważności.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko skarżącego co do tego, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jak wynika z jej treści, została podjęta na podstawie art. 10a pkt 1 i art. 10b ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z art. 10a tej ustawy gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:
- 1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
- 2) gminnym instytucjom kultury,
- 3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego - zwanym "jednostkami obsługiwanymi".
Z kolei art. 10b ust. 1 stanowi, że wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane dalej "jednostkami obsługującymi". Z ust. 2 art. 10b u.s.g. wynika, że rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, określa, w drodze uchwały, w szczególności:
- 1) jednostki obsługujące;
- 2) jednostki obsługiwane;
- 3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.
Z kolei zgodnie z art. 10b ust. 3 u.s.g. jednostki obsługiwane, o których mowa w art. 10a pkt 2 i 3, mogą, na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, przystąpić do wspólnej obsługi, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi. Zakres wspólnej obsługi określa zawarte porozumienie.
Akty prawa miejscowego są aktami powszechnie obowiązującymi (czyli dotyczą wszystkich mieszkańców oraz podmiotów znajdujących się na obszarze działania organów stanowiących takie normy prawne). Najważniejszą cechą odróżniającą przepisy prawa miejscowego od innych przepisów powszechnie obowiązujących jest lokalny charakter miejsca obowiązywania tych norm, gdyż nie obowiązują one poza obszarem na jakim zostały określone. Przepis art. 87 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Natomiast art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. U.s.g. nie zawiera jednak definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. Analiza tych regulacji dokonana w doktrynie i judykaturze pozwoliła na wypracowanie jednolitego w zasadzie poglądu, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 732/09).
Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, uchwały rady skierowane wyłącznie do jednostek organizacyjnie jej podporządkowanych lub podległych nie posiadają cech aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, skierowanego do nieograniczonego kręgu podmiotów. Nieprzypadkowo zatem przyjmuje się ich nazwę jako "akty kierownictwa wewnętrznego" w stosunkach na płaszczyźnie rada gminy - podporządkowane jej jednostki organizacyjne, które tylko określają kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy.
Z przytoczonych wyżej przepisów art. 10a i 10b u.s.g. wynika, że rada gminy w odniesieniu do obsługiwanych własnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych określa w drodze uchwały, w szczególności jednostki obsługujące, jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Podjęta zatem na podstawie tych przepisów uchwała, jak ta zaskarżona w niniejszej sprawie, nie odnosi się do organizacji urzędu gminy, a jej postanowienia nie należą do materii statutowej. Zaskarżona uchwała nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową (w szczególności, jak twierdzi organ w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, podmiotów dokonujących wpłat i wypłat), lecz ma jedynie charakter zadaniowy, tj. dotyczy wyłącznie wspólnej obsługi przez Urząd Gminy podmiotów w niej wskazanych.
Uchwała ta jest więc wyrazem woli Rady Gminy co do uregulowania kwestii związanych z prowadzeniem spraw wymienionych w niej jednostek gminy w zakresie obsługi administracyjnej, prawnej, finansowej (w tym przypadku kasowej). Wszystkie te argumenty przemawiają za tym, że uchwała rady gminy w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Gminy nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., ale jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jak już podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 10a i art. 10b u.s.g. nie może stanowić podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego, gdyż w jego granicach nie mieści się upoważnienie do podjęcia przepisów powszechnie obowiązujących, nakładających na szerszy krąg podmiotów obowiązki i prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 245/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Op 238/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 134/19).
Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że w zaskarżonej uchwale wymieniono także instytucje kultury, które, zgodnie z treścią uchwały, "mogą przystąpić" do wspólnej obsługi kasowej, a które – jak podnosi organ – stanowią odrębne od gminy osoby prawne.
Z przytoczonego wyżej przepisu art. 10b ust. 3 u.s.g. wynika, że podstawą przystąpienia gminnych instytucji kultury do wspólnej obsługi (w tym przypadku kasowej) jest porozumienie zawarte z jednostką obsługującą. Porozumienie to określa także zakres wspólnej obsługi. Tymczasem, jak wynika z art. 10b ust. 2 u.s.g., uchwała podejmowana przez radę gminy określa w szczególności jednostki obsługujące, jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi – ale jedynie w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 u.s.g., tj. jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych. W przypadku zaskarżonej uchwały są to jednostki wymienione w jej § 2 ust.
1. Wskazanie natomiast w § 2 ust. 2, że do wspólnej obsługi mogą przystąpić wymienione tam instytucje kultury, nie tworzy podstawy dla takiej wspólnej obsługi, decyduje o tym bowiem dopiero ewentualnie zawarte porozumienie. Regulacja zawarta w § 2 ust. 2 uchwały nie jest też warunkiem, jak zdaje się wywodzić organ, możliwości przystąpienia do wspólnej obsługi na podstawie porozumienia. Możliwość jego zawarcia wynika bowiem wprost z art. 10b ust. 3 u.s.g. Nie można zatem uznać, że taka regulacja uchwały decyduje o tym, iż przybiera ona postać aktu prawa miejscowego.
W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie jest aktem, który podlegałby ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym i aby jego wejście w życie było uzależnione od takiego ogłoszenia. Nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a żaden przepis szczególny nie przewiduje obowiązku jego publikacji (por. art. 4 i 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; t.j. z 2019 r. poz. 1461). W tej sytuacji należało uznać, że § 5 zaskarżonego w niniejszym przypadku aktu, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, w sposób istotny narusza prawo – sugeruje bowiem, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego – i w związku z tym Sąd stwierdził jego nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Sądu nieprawidłowość regulacji ww. przepisu uchwały i powodowana tym konieczność jego wyeliminowania ze skutkiem ex tunc, nie powoduje konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Jak podniósł WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1015/14, należy odróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale nie spełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny). Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku, wskazał dodatkowo na treść art. 30 u.s.g., zgodnie z którym (w obecnym jego brzmieniu):
- 1. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.
- 2. Do zadań wójta należy w szczególności:
- 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy;
1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;
- 2) określanie sposobu wykonywania uchwał;
- 3) gospodarowanie mieniem komunalnym;
- 4) wykonywanie budżetu;
- 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych;
- 6) (uchylony).
- 3. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.
Zdaniem NSA, brak wypowiedzi w kwestionowanym akcie o tym kiedy wchodzi w życie (co jest konsekwencją stwierdzenia nieważności – w przypadku obecnie rozpatrywanym – § 5 zaskarżonej uchwały) może być odpowiednio sanowany postanowieniami przytoczonego art. 30 u.s.g., z którego wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy, i zarazem bezpośrednio zobowiązującym charakterem norm prawa administracyjnego. W sytuacji, w której organ podejmuje akt prawa wewnętrznego i nie stanowi o tym kiedy ten akt wchodzi w życie, należy przyjąć, że organ wykonawczy podejmuje czynności związane z wykonaniem tego aktu niezwłocznie, kiedy to jest tylko możliwe z organizacyjnego i merytorycznego punktu widzenia. Organ ma bowiem nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek wykonywania swoich kompetencji, w tym wykonawczych.
Sąd podziela w całości powyższe stanowisko. Należy je odpowiednio odnieść również do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, co powoduje, że wyeliminowaniu z treści uchwały podlega wyłącznie jej § 5, nie zaś cały ten akt.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno strona skarżąca, jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.