Uzasadnienie
Uchwałą nr XXIII/112/2008 z dnia 25 marca 2008 r. Rada Gminy Szydłów uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłów między innymi dla obszaru planistycznego położonego w sołectwie Osówka. Dla tego Sołectwa określono obszar do zalesienia oznaczony symbolami Z8.1, Z8.2, Z8.3 przedstawiony na załącznikach graficznych nr 2 i 10 oraz obszar inwestycyjny oznaczony jako 81, 8b na załączniku graficznym nr 18. W części tekstowej planu odnośnie terenów przeznaczonych pod zalesienie brak jest jakichkolwiek regulacji dotyczących istniejących zabudowań.
Natomiast odnośnie terenów inwestycyjnych dla sołectwa Osówka plan ten przewiduje – poza przeznaczeniem gruntów pod drogi, zabudowę mieszkaniową oraz lokalizację usług lub innej nieuciążliwej aktywności gospodarczej na terenach już zabudowanych lub częściowo zabudowanych (teren oznaczony symbolem M,U-1) oraz zabudowę mieszkaniową oraz lokalizację usług lub innej nieuciążliwej aktywności gospodarczej na terenach wolnych od zabudowy (teren oznaczony symbolem M,U-2).
Powyższą uchwałę, w zakresie ustaleń planu co do działki położonej w Osówce o numerze ewidencyjnym [...] zaskarżył E.A., domagając się "uchylenia postanowień" dla tej działki. Skarżący zarzucił naruszenie przysługującego mu prawa własności, poprzez uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w zakresie gwarantowanym art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego oraz naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym dla procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, polegające na niezgodności ustaleń tego planu z ustaleniami obowiązującego w chwili jego uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szydłów, przyjętego uchwałą Nr XXXV/201/2001.
W uzasadnieniu autor skargi stwierdził, że od 1999 r. jest właścicielem działki nr [...] położonej w Osówce. W przyjętych rozwiązaniach planistycznych działka ta znalazła się od strony południowej na obszarze oznaczonym symbolem 2M,U1, a od strony północnej na obszarze Z8.1., z tym, że teren pod zabudowę sięga tylko na odległość około 40 metrów od południowej granicy działki (od drogi). Taki stosunek odległości poszczególnych kategorii przeznaczenia od południowej granicy działki jest niezgodny z ustaleniami studium, w zakresie wzajemnego stosunku powierzchni należących do określonej kategorii przeznaczenia. Zgodnie z ustaleniami załącznika graficznego do studium, przeznaczenie umożliwiające realizację zamierzeń inwestycyjnych winno być określone na odległość około 100 m. Zdaniem skarżącego rozwiązanie przyjęte w planie doprowadziło do absurdalnej sytuacji, w której wszystkie zlokalizowane na działce budynki gospodarcze, jako znajdujące się w obszarze przeznaczonym do zalesienia, nie mogą być rozbudowywane, czy poddane żadnym zabiegom modernizacyjnym wymagającym zgłoszenia budowlanego bądź pozwolenia na budowę.
Wnoszący skargę podniósł, że określenie kategorii przeznaczenia w powyższy sposób stanowiło efekt niedopatrzenia zarówno ze strony pracowników merytorycznych Urzędu Gminy jak i organów nadzoru planistycznego. Przeznaczenie takie zakłada bowiem brak występowania zabudowy w obszarze Z8.1, i jego ukształtowanie jako terenu co do zasady sklasyfikowanego jako docelowo las, wymagający uzupełnienia kompleksu leśnego. Dodał, że działka stanowiąca przedmiot niniejszej skargi pozostaje zabudowaną w ww. spornym obszarze, a ewidentny błąd planistyczny uniemożliwia dalsze jej zagospodarowanie i wykorzystywanie zgodnie z istniejącym stanem faktycznym.
Skarżący wskazał, że konieczne do przeprowadzenia prace planistyczne zmierzające do usunięcia przedmiotowej nieprawidłowości mogą trwać przez bardzo długi okres czasu oraz wymagają one dużych nakładów finansowych. Taki stan rzeczy powoduje, że Gmina nie jest zainteresowana dokonaniem korekty tego stanu, mimo iż jest on niewątpliwie niezgodny z obowiązującymi przepisami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zgodził się z twierdzeniem, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium i w tym wypadku tj. w obszarze objętym zarzutem skargi taka sprzeczność nie występuje, gdyż obszar przeznaczony pod zabudowę w planie nie wykracza poza obszar przeznaczony pod zabudowę w studium. Organ dodał, że sporządzenie planu zostało powierzone osobom posiadającym odpowiednie kompetencje urbanistyczne, a procedura uchwalenia została w pełni zrealizowana poprawnie wraz z uzgodnieniami planu i rozpatrzeniem uwag, które zainteresowane osoby mogły wnieść na etapie wdrażania planu (skarżący nie zgłaszał w procedurze planistycznej żadnych zastrzeżeń i uwag.)
Na rozprawie sądowej skarżący oświadczył, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 16 ha. Działka nr [...] ma szerokość mniejszą niż 16m i nie jest możliwe pomieszczenie na długości ok. 40m wszystkich potrzebnych budynków gospodarczych. Na działce tej znajdują się zabudowania gospodarcze wybudowane w latach 50-tych i 80-tych, które według planu znalazły się na terenie przeznaczonym pod zalesienie. Dodał, że najbliższa działka, na której mógłby posadowić budynki gospodarcze znajduje się ponad 2 km od miejsca zamieszkania, które znajduje się na działce nr [...]. Jednocześnie sprostował skargę i wyjaśnił, że zgodnie z planem zagospodarowania jego działka położna jest częściowo na terenie 1M U1.
Pełnomocnik organu przyznał, że zgodnie z załącznikiem graficznym do studium, działka skarżącego na głębokość ok.100m od drogi w kierunku północnym jest przeznaczona pod zabudowania.
Skarżący dodał, że był na zebraniu, na którym był wyłożony plan, ale dotyczył on tylko terenów zabudowy, a nie obejmował planu zalesienia. Gdy spytał o możliwość zabudowy dalszej części działki uzyskał informację, że nie będzie z tym problemów, bo skoro nie ma planu to dostanie warunki zabudowy. Jesienią ubiegłego roku wystąpił o warunki zabudowy i dowiedział się o istnieniu planu zalesienia i że dalsza cześć jego działki przeznaczona jest właśnie pod zalesienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Na wstępie stwierdzić należy, że E.A. jest właścicielem nieruchomości objętej planem. Przed wniesieniem skargi wezwał on organ, stosownie do wymogu wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) do usunięcia naruszenia, na które to wezwanie pismem z 6 lutego 2017 r. organ poinformował go, że w chwili obecnej nie planuje się zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że złożone wnioski zostaną rozpatrzone podczas najbliższej zmiany tego planu. Skarga została wniesiona 17 lutego 2017 r., a więc z zachowaniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art.53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), dalej P.p.s.a., tak więc podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.
Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Aktualnie obowiązujący art. 20 u.p.z.p. wymaga, aby plan nie naruszał ustaleń studium. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.
Należy mieć na uwadze to, że z natury rzeczy plan jest bardziej szczegółowym aktem od studium, i że operuje on rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu.
Przenosząc powyższe rozważania na realia tej sprawy na wstępie wskazać należy, że niesporne jest to, że stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] położona w Osówce, zgodnie z zaskarżoną uchwałą - jej załącznikami graficznymi nr 18 i nr 2 - częściowo znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1 M,U -1 – teren pod zabudowę mieszkaniową, lokalizacja usług lub innej nieuciążliwej aktywności gospodarczej, na terenach zabudowanych lub częściowo zabudowanych, przy czym symbolem tym objęty jest tylko obszar działki na głębokość około 45 metrów od południowej granicy, co wynika ze znajdującego się w aktach wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o możliwościach i warunkach realizacji inwestycji na działce o nr ewid. [...]. Z tego dokumentu jak i z załącznika graficznego nr 2 do planu wynika, że pozostała część tej działki, która jest wąska i długa, przeznaczona jest pod zalesienie (teren oznaczony symbolem Z8.1), bądź też już stanowi las.
Nie jest także sporne, że zgodnie z załącznikiem graficznym do obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłów, obszar przeznaczony pod zalesienie zaczynał się w odległości około 100 metrów od drogi, natomiast jeśli chodzi o działkę nr ewid. [...] na odcinku około 100 metrów od drogi do terenu przeznaczonego pod zalesienie, zgodnie ze studium jest ona położona na terenie oznaczonym jako MZ – zabudowa mieszana – zagrodowo mieszkaniowa z usługami wiejskimi. Tak więc niewątpliwie brak jest zgodności pomiędzy rozwiązaniami przyjętymi w studium w zakresie przeznaczenia części terenu działki nr [...] z rozwiązaniem przyjętym w zaskarżonej uchwale. Oczywiste jest, że z uwagi na posługiwanie się mapami o różnej skali dla potrzeb sporządzenia studium i podjęcia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie można wymagać, aby z dokładnością co do metra czy nawet czasami do kilkudziesięciu metrów obszary o poszczególnych przeznaczeniach ze studium i z planu pokrywały się.
Jednakże w realiach niniejszej sprawy dodatkowo zauważyć należy, co także nie jest sporne między stronami, że na terenie przeznaczonym według planu do zalesienia znalazła się część siedliska skarżącego wraz z istniejącymi od lat 50 tych i 80 tych ub. wieku zabudowaniami. O czym była mowa na wstępie, plan nie zawiera żadnych regulacji dotyczących istniejących na terenach przeznaczonych pod zalesieniu zabudowań – możliwości ich remontu, przebudowy itp. Zgodnie ze studium – jego rozdziału II zatytułowanego cele, funkcje i kierunki polityki przestrzennej, pkt 7, odnośnie do stref osadnictwa wiejskiego C (zgodnie ze studium teren zabudowany wsi Osówka oznaczony jest numerem C3), w strefach osadnictwa wiejskiego przewidziano między innymi porządkowanie i rozwijanie zespołów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Tymczasem zgodnie z zaskarżoną uchwałą, teren działki nr [...], na którym zgodnie ze studium miała być rozwijana zabudowa, został przeznaczony pod zalesienie.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że sprzeczność planu z ustaleniami studium występuje tylko wówczas, gdy w planie pod zabudowę jest przeznaczony większy teren niż to przewiduje studium. Taka sama bowiem niezgodność występuje w sytuacji, jaka ma miejsce w tej sprawie, kiedy to plan przeznacza pod zalesienie teren, który według studium jest przeznaczony pod rozwój także już istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej.
Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należało zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 64 Konstytucji, bowiem w tej sprawie organ planistyczny nadużył przysługującego mu tzw. władztwa planistycznego przeznaczając istniejący i funkcjonujący jako siedlisko teren zabudowany działki nr [...] pod zalesienie. Dlatego też należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej działka nr [...] znajduje się w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem Z.8.1, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych odpowiadającą uiszczonemu przez niego wpisowi od skargi.