Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2020 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia A.B., na podstawie art. 123, art. 124, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 44 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Burmistrz wystawił wobec A.B. w dniu 3 grudnia 2019 r. tytuł wykonawczy nr [..]/2019, wskazując nałożony na zobowiązanego, ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. znak: [...], obowiązek usunięcia nielegalnie składowanych na działce nr ewid. [...] w Odrowążu odpadów oraz przekazania tych odpadów do odzyskania lub unieszkodliwienia podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia oraz przedstawienia wierzycielowi dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania.
Kolegium podkreśliło, że w przypadku grzywny w celu przymuszenia organ nie bada merytorycznie sprawy, ale zasadność zastosowania środka egzekucyjnego.
W ocenie Kolegium, samo postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej "p.e.a.". Grzywna została nałożona w celu wykonania obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji administracyjnej, a jej kwota nie przekracza dopuszczalnej wysokości określonej art. 121 p.e.a. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie wymagane przez art. 122 § 2 p.e.a. elementy.
Kolegium wyjaśniło, że nawet trudna sytuacja materialna strony nie ma wpływu na prawidłowość zastosowania środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku powoduje, że grzywna w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowa i nie podlega ściągnięciu. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu usunięcia odpadów w terminie, a celem jej nałożenia jest uniknięcie konieczności sięgania do następnego, dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze.
Zdaniem Kolegium, nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł jest adekwatne do stanu faktycznego omawianej sprawy, bowiem wysokość grzywny powinna być taka, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do wykonania obowiązku, a w przypadku zobowiązanego nie zachodzi trudna sytuacja materialna, która mogłaby mieć wpływ na terminowe usunięcie odpadów.
Organ odwoławczy podkreślił, że ww. obowiązek nie został wykonany pomimo nałożenia już grzywien w celu przymuszenia, co miało miejsce w dniu 16 stycznia 2020 r. i 10 marca 2020 r. Nadto z akt sprawy wynika, że postępowanie związane z nieusuniętymi odpadami prowadzi Prokuratura Okręgowa w Kielcach oraz zostało złożone zawiadomienie o podejrzeniu przez skarżącego popełnienia przestępstwa z art. 183 § 1 Kodeksu karnego, jak i skarga na bezczynność Burmistrza w związku z niewyegzekwowaniem obowiązku usunięcia odpadów.
Za zasadne uznało Kolegium wezwanie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku w terminie 30 dni, bowiem miał on na jego wykonanie ponad rok i nic nie stało na przeszkodzie spełnienia go bez stosowania środków egzekucyjnych. Na powyższą ocenę, jak wskazał organ, nie ma wpływy okoliczność podjęcia przez zobowiązanego działań mających na celu znalezienie terenu do składowania odpadów i firmy specjalizującej się w ich usuwaniu.
Kolegium podkreśliło, że upomnienie zostało doręczone prawidłowo pełnomocnikowi zobowiązanego w dniu 29 października 2019 r.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A.B. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla jej wyjaśnienia ustalenia faktyczne i prawne, w tym brak zbadania, czy skarżący poczynił czynności zmierzające do usunięcia odpadów;
- - art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 121 § 1 p.e.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji uczynił zadość wymogowi wskazania przesłanek, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, a brak jest wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy ustalaniu grzywny.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał w szczególności, że postanowienie zostało wydane na podstawie wadliwie przeprowadzonego postępowania, czego organ odwoławczy nie dostrzegł. Zdaniem skarżącego, wyznaczenie terminu 30-dniowego od dnia doręczenia "nie było niemożliwe do wykonania", bowiem usunięcie odpadów wymaga znalezienia odpowiedniego miejsca ich składowania, jak również uzyskania szeregu pozwoleń, co wiąże się z wydłużeniem czasu realizacji. Nadto skarżący musi znaleźć firmę, która specjalizuje się w usuwaniu odpadów. Wykonanie zobowiązania w terminie przedstawionym przez organ pierwszej instancji było niemożliwe do zrealizowania również z uwagi na bardzo dużą ilość odpadów, się znajdują się na działce w O. W ocenie skarżącego, nałożona grzywna jest nadmiernie wygórowana, ponieważ nie odpowiada zasadzie racjonalnego działania, jak również zasadzie niezbędności. Nałożenie tak wysokiej grzywny jest krzywdzące i nie uwzględnia specyfiki sprawy.
Organ nie uwzględnił sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego oraz nie wskazał, jakimi przesłankami kierował się w ustaleniu grzywny w wysokości 10.000,00 zł. Kwestia dobrze prosperującej firmy, bez zbadania w rzeczywistości jej funkcjonowania, nie jest dostatecznym uzasadnieniem.
Skarżący wyjaśnił, że po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia podejmował czynności związane z usunięciem odpadów, zaś Kolegium nie uwzględniło tego aspektu, nie zbadało, na jakim etapie są umowy z firmami, które zajmują się składowaniem odpadów, a w zaskarżonym postanowieniu brak jest odniesienia do tych informacji.
Skarżący zarzucił nadto, że tytuł wykonawczy został wystawiony na A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], podczas gdy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na A.B. tj. osobę fizyczną. Tytuł wykonawczy powinien być wystawiony na firmę [...]. Organ odwoławczy odniósł się jedynie do kwestii doręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi, a pominął ww. kwestię.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Sąd z urzędu w tej sprawie dołączył akta administracyjne ze sprawy o sygn. akt II SA/Ke 534/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania, które uniemożliwiły przyjęcie, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia podjęte zostało zgodnie z prawem.
Sąd posłuży się w tej sprawie argumentacją prawną zaprezentowaną przez WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 534/20 z uwagi na przedmiot obu spraw.
Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych stosowanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Nakłada się ją, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 p.e.a).
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz podjął wobec A.B. czynności egzekucyjne z uwagi na bezsporny fakt niewykonania przez niego ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r., którą skarżący został zobowiązany do usunięcia odpadów o określonych kodach z działki nr ew. [...] w O. Decyzja ta była przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2019r., sygn. akt II SA/Ke 11/19, oddalił skargę A.B. W sprawie tej Sąd wydał w dniu 27 lutego 2019 r. prawomocne postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie ulega więc wątpliwości, że ostateczna decyzja SKO z dnia [...] 2018 r. może stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu jej wykonanie.
Stosownie do treści art. 15 § 1 p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 oraz § 5 pkt 1 p.e.a.).
Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Stąporkowa, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym (art 20 § 1 pkt 2 p.e.a.), skierował do A.B. upomnienie z dnia [...] 2019 r. wzywające go do wykonania obowiązku określonego decyzją SKO z dnia [...] 2018 r., pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone w dniu 29 października 2019 r. (lub 28 października 2019 r. bo oznaczenie daty dziennej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jest niejednoznaczne – zob. k. 53 akt administracyjnych ze sprawy o sygn. akt II SA/Ke 534/20) pełnomocnikowi zobowiązanego adwokatowi M.B., na adres jego kancelarii. W dniu 3 grudnia 2019 r. Burmistrz wystawił tytuł wykonawczy nr [...]/2019 (art. 26 § 4 p.e.a.), który również doręczył temu samemu pełnomocnikowi zobowiązanego.
Jednak jak już wielokrotnie w orzecznictwie sądowym podkreślano, ustanowienie pełnomocnika przez zobowiązanego dopuszczalne jest po wszczęciu administracyjnego postępowania egzekucyjnego (zob. A. Skoczylas (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 121-123 oraz powołane tam orzecznictwo). Zarówno z art. 15 § 1 p.e.a. w odniesieniu do upomnienia, jak i z art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a. w stosunku do odpisu tytułu wykonawczego wynika, że dokumenty te powinny zostać doręczone zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. To zobowiązany ma mieć pełną świadomość negatywnych konsekwencji, jakie łączą się z zainicjowanym w stosunku do niego postępowaniem egzekucyjnym i to ten podmiot powinien zostać poinformowany przez organ egzekucyjny o tym, jaki dokładnie obowiązek powinien wykonać. Zobowiązany powinien czerpać wiedzę o wszczęciu postępowania egzekucyjnego wprost od organu, a nie pośrednio od pełnomocnika, czy też innej wskazanej przez niego osoby.
Nie ma przeszkód ku temu, aby zobowiązany ustanowił pełnomocnika po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego, w oparciu o stosowane odpowiednio na gruncie egzekucyjnym przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego (dalej "k.p.a."). Do tego momentu ustanowienie pełnomocnika pozostaje niedopuszczalne także z tego względu, że w sprawie nie toczy się żadne postępowanie. Istnienie wcześniejszego pełnomocnictwa nie ma znaczenia w kontekście doręczenia tytułu wykonawczego, który musi być doręczony zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. Dopiero bowiem po skutecznym doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego zobowiązany staje się stroną w postępowaniu egzekucyjnym, której uprawnienia są regulowane tak w art. 10 § 1, jak i art. 32 oraz art. 40 kpa. Dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego organ powinien zostać zawiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika w konkretnej sprawie, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. II OSK 688/20 oraz z dnia 14 listopada 2018 r. I GSK 2270/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r. II SA/Kr 199/19, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
W niniejszej sprawie upomnienie oraz tytuł wykonawczy nie zostały doręczone zobowiązanemu. Na karcie 83 akt administracyjnych przedstawionych Sądowi do sprawy o sygn. akt II SA/Ke 534/20 znajduje się kserokopia pełnomocnictwa z dnia 12 września 2017 r., nadesłana przez pełnomocnika skarżącego na adres Burmistrza w dniu 27 stycznia 2020 r. (data nadania - k. 84 ww. akt administracyjnych ze sprawy o sygn. akt II SA/Ke 534/20). Wprawdzie z okoliczności sprawy można wywnioskować, że skarżący potwierdził fakt udzielenia pełnomocnictwa adwokatowi M.B. do reprezentowania go w postępowaniu egzekucyjnym, jednak to nie zmienia oceny co do naruszenia przez organ prawa w zakresie doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego, które nastąpiło do rąk pełnomocnika, a nie zobowiązanego.
Nawet jeśli przyjąć, że naruszenie przez organ art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a., polegające na doręczeniu tytułu wykonawczemu pełnomocnikowi zamiast zobowiązanemu, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro A.B. w piśmie z dnia 13 grudnia 2019 r. skierowanym do Burmistrza (k. 69 akt administracyjnych ze sprawy o sygn. akt II SA/Ke 534/20) niewątpliwie przyznał, że otrzymał tytuł wykonawczy nr [...]/2019, to i tak zaskarżone postanowienie nie może się ostać z uwagi na brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Z treści art. 15 § 1 p.e.a. wynika, że czynność polegająca na doręczeniu zobowiązanemu upomnienia jest warunkiem przyjęcia, że postępowanie egzekucyjne w ogóle może być wszczęte. Dlatego naruszenie powyższego przepisu przez organ pierwszej instancji, niedostrzeżone w zaskarżonym postanowieniu przez Kolegium, skutkować musiało uchyleniem obu podjętych w sprawie postanowień w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku).
Nie można mówić o prawidłowo nałożonej grzywnie w celu przymuszenia, skoro nie było podstaw do wszczęcia egzekucji z uwagi na brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o jakim mowa w art. 15 § 1 p.e.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze przedstawione przez Sąd stanowisko prawne i w razie stwierdzenia, że skarżący nadal nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, skieruje do niego upomnienie, a następnie doręczy mu tytuł wykonawczy. Dopiero po prawidłowym dokonaniu tych czynności, będzie mógł zastosować przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środki egzekucyjne.
Nie ma natomiast racji skarżący podnosząc, że tytuł wykonawczy nie może być wystawiony na niego jako osobę fizyczną. Z treści decyzji Kolegium z dnia 29 października 2018 r. wynika, że określony nią obowiązek nałożony został na A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]. A.B. ". Skarżący jako osoba fizyczna jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) i prawidłowo wobec niego organ skierował egzekucję administracyjną. Z uwagi na przyczyny uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał za bezprzedmiotowe.
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te, w łącznej wysokości 597 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.