Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania A.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] nakazującej rozbiórkę wiaty o wymiarach 13,10m x 5,40m zlokalizowanej w B. na działce o nr geodezyjnym [...], gm. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że inspektorzy PINB w J. dokonali kontroli w sprawie wiaty murowanej zlokalizowanej na działce nr [...] w B.. W wyniku tej kontroli organ stwierdził, że na działce wybudowana jest wiata o wymiarach 13,10 m x 5,40m, posiadająca dwie ściany, tj. północną i wschodnią, murowane z cegły oraz trzy murowane słupy od strony południowej, z dachem o konstrukcji drewnianej jednospadowej ze spadkiem na działkę sąsiednią, pokrytym blachą. Wiata użytkowana jest do składowania sprzętów, narzędzi itp. A.D. oświadczyła, że właścicielem działki wraz z zabudowaniami jest od 1999 r. Wiata została wybudowana około 1993-1994 r., inwestorem był jej ojciec.
Następnie organ I instancji uzyskał od Burmistrz Miasta i Gminy informację, że po sprawdzeniu rejestrów pozwoleń na budowę z lat 1991-1998, nie stwierdzono zapisów dotyczących budowy wiaty lub innego obiektu budowlanego na działce nr [...]. Powyższe ustalenia poskutkowały zawiadomieniem stron o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w którego toku organ w oparciu o uzyskane zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy M. stwierdził, że budowa omawianej wiaty w dacie budowy, tj. w latach 1993 - 94, była niezgodna z ustaleniami wówczas obowiązującego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w M. u Nr VII/33/90 z dnia 24 października 1990 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 42 poz. 359 z dnia 20 grudnia 1990 r., który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., wg którego niniejsza działka znajdowała się na terenie zbiornika wodnego "C." wraz ze 100 m strefą ochronną od linii lustra wody.
Stwierdzono również, że budowa tego budynku nie jest zgodna z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., obejmującego północno-wschodnią część gminy M., uchwalonego Uchwałą NR 26/236/06 Rady Miejskiej w M. u z dnia 21 kwietnia 2006 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego Nr 163, poz. 1942 z dnia 6 lipca 2006 r. Część działki, na której zlokalizowana jest wiata położona jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.WS - teren projektowanego zbiornika retencyjnego "C.", wokół zbiornika, w pasie 100 m od lustra wody, obowiązują ograniczenia w użytkowaniu terenów, związane z potrzebą ochrony wód zbiornika przed zabudową nie związaną z projektowanym zbiornikiem.
Dalej organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ustęp 4 tego przepisu stanowił zaś, że zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę oraz rodzaje robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia określał właściwy minister. Żaden przepis wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48), nie zwalniał od uzyskania pozwolenia na budowę obiektu, z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia obowiązującego do 1 stycznia 1995 r., pozwolenia na budowę wymagało między innymi wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków.
Inspektor Wojewódzki stwierdził, że z ustaleń organu I instancji wynika, że budowa omawianego obiektu zrealizowana została bez pozwolenia na budowę w okresie przed 1 stycznia 1995 r. Ustalenia te powodują z kolei, że zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229). Powołując treść art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy zaznaczył, że przesłanką decydującą o wydaniu przez organ I instancji zaskarżonej decyzji było uznanie, że samowola budowlana znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, tj. związaną z projektowanym zbiornikiem retencyjnym "C.".
Powyższe ustalenia potwierdzają akta sprawy uzupełnione dodatkowo w toku postępowania odwoławczego m.in. o fragment części graficznej z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., obejmującego północno-wschodnią część gminy M., uchwalonego Uchwałą nr 26/236/06 Rady Miejskiej w M. u z dnia 21 kwietnia 2006 r., oraz pismo Burmistrza Miasta i Gminy M. z których wynika, że wschodnia część działki nr [...], na której zlokalizowana jest wiata, położona jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.WS - teren projektowanego zbiornika retencyjnego "C.". Zachodnia część działki znajduje się w terenie oznaczonym 1.ZŁ - teren zieleni łęgowej, w pasie 100 m od lustra wody, gdzie obowiązują ograniczenia w użytkowaniu terenów, związane z potrzebą ochrony wód zbiornika przed zabudową nie związaną z projektowanym zbiornikiem.
W świetle powyższego, zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że omawiana samowola budowlana znajduje się na terenie, na którym nie ma możliwości lokalizacji obiektów takich jak objęty tym postępowaniem. W związku z tym nie jest możliwe zalegalizowanie na tym terenie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a w konsekwencji orzeczony nakaz jest zasadny.
Odnosząc się do argumentu podniesionego w odwołaniu dotyczącego rezygnacji z budowy ww. zbiornika organ podniósł, że nie ma on wpływu na wynik postępowania. Z informacji przekazanej przez Burmistrza Miasta i Gminy M. wynika wprawdzie, że planowana inwestycja rządowa, jaką miała być budowa zbiornika retencyjnego "C." została wykreślona z Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, jednak nadal na tym terenie obowiązuje i rodzi skutki prawne plan zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalony Uchwałą nr 26/236/06 Rady Miejskiej w M. u z dnia 21 kwietnia 2006 r.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. D., domagając się uchylenia decyzji zarówno organu I jak i II instancji zarzuciła naruszenie:
- - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy tj. bez ustalenia jakie konkretnie ograniczenia w użytkowaniu terenów, występują na terenie działki na której zlokalizowana została wiata,
- - słusznego interesu skarżącej przez brak aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030,
- - brak zakwalifikowania jako uczestnika postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu jej ojca, który był inwestorem samowoli budowlanej,
- - nadużycie przez Gminę władztwa planistycznego i w konsekwencji nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżącej.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organy obu instancji, jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazały art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podkreślając, że wiata znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W toku postępowania nie zostało jednak ustalone konkretnie pod jakiego rodzaju zabudowę przeznacza się te tereny. Określenie, że ma być to zabudowa związana z projektowanym zbiornikiem retencyjnym jest lakoniczne i pozwala na swobodę organu w wydawaniu decyzji. Ustalenie przez organ jakim warunkom architektoniczno-budowlanym winny odpowiadać obiekty znajdujące się na danym terenie, pozwalałoby na określenie czy niniejszą wiatę można zaliczyć do danej kategorii budowli. Być może okazałoby się, że wiata ta pozostaje bez wpływu na ochronę wód zbiornika.
Dalej autorka skargi zwróciła uwagę, że choć nastąpiła rezygnacja z budowy zbiornika retencyjnego "C.", to zdaniem organu okoliczność ta nie ma wpływu na wynik postępowania w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki. Pogląd ten jest błędny, gdyż brak aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bezczynność organu w tym zakresie naruszają jej interes prawny.
W ocenie strony skarżącej organ winien mieć na względzie, że w Polsce występuje hierarchizacja w zakresie planowania przestrzennego. Decyzje podejmowane na każdym ze szczebli muszą wspierać decyzje szczebla nadrzędnego, które mają również pierwszeństwo realizacji. Wszystkie opracowania planistyczne, niezależnie od szczebla administracji na którym są tworzone, powstają na bazie dokumentów strategicznych. Na poziomie kraju dokumentem takim jest strategia rozwoju kraju. Na bazie strategii rozwoju kraju powstaje koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z kolei aktem planistycznym tworzonym na szczeblu gminy. Stosownie do regulacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Ministrów jest zobowiązana ustalić, w jakim zakresie koncepcja stanowić będzie podstawę sporządzania programów służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym.
W zakresie tych ustaleń koncepcja staje się aktem wiążącym organy administracji publicznej. W rezultacie w tej części koncepcja staje się aktem prawnym wewnętrznie obowiązującym, przesądzającym o kierunkach planowania specjalistycznego.
Skarżąca stwierdziła, że w przypadku słuszności stanowiska organu o braku korelacji pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju mielibyśmy do czynienia nie z porządkiem planistycznym, lecz z chaosem planistycznym.
Następnie wnosząca skargę zauważyła, ze w toku postępowania administracyjnego ustalone zostało, iż wiatę wzniósł jej ojciec, aktualnie ona jest właścicielem nieruchomości, jednak żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej (wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14). Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
Kończąc skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 § 3 Konstytucji RP, gdyż Gmina nie uznając ustaleń wynikających z Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 nie przestrzega zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej, skutkiem czego ingerencja w jej prawo własności jest bezprawna.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim bowiem stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególna sytuacja, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń poczynionych przez organy, będąca przedmiotem sprawy wiata została wzniesiona przez poprzednika prawnego skarżącej, przed 1 stycznia 1995 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Obiekt ten został wzniesiony bez zachowania wymaganych prawem formalności, a co więcej na terenie, na którym w dacie jego budowy obowiązywał uchwalony uchwałą Rady Gminy w M. u z 24 października 1990 r. miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, zakazujący na tym terenie budowy z uwagi na planowaną budowę zbiornika wodnego "C." wraz ze stumetrową strefą ochronną.
Ponieważ wiata została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r., stosownie do art. 103 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., 290 ze zmianami) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na podstawie którego organy w niniejszej sprawie nakazały rozbiórkę samowolnie wzniesionej wiaty, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowana i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jak wskazał w uchwale podjętej w dniu 16 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Dla terenu, na którym znajduje się wiata uchwałą NR 26/236/06 z dnia 21 kwietnia 2006 r. Rady Miejskiej w M. u został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 163, poz. 1942). Zgodnie z tym planem wschodnia część działki nr [...], na której posadowiona jest wiata, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1.Ws – teren projektowanego zbiornika retencyjnego "C.", natomiast zachodnia część tej działki położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1. ZŁ – teren zieleni łęgowej, w pasie 100 m od lustra wody, na którym ograniczenia w użytkowaniu terenów, związane z potrzeba ochrony wód zbiornika przed zabudową nie związaną z projektowanym zbiornikiem.
Tak więc formalnie rzecz ujmując w niniejszej sprawie zarówno w dacie wzniesienia wiaty jak i obecnie plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zakaz zabudowy. Jednakże jak to wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy M. z 19 września 2016 r., inwestycja pod nazwą Zbiornik retencyjny "C." była inwestycją rządową i została ona wykreślona z Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 r., zgodnie z uchwałą Nr 239/2011 z 13 grudnia 2011 r. Inwestycji tej nie ma już także w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego (uchwała nr XLVII/833/14 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 22 września 2014 r.). Zmiany dotyczące lokalizacji zbiornika (a faktycznie związane z rezygnacją z jego budowy) zostaną także wprowadzone na etapie przystąpienia do opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M., a następnie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tak więc w świetle tego pisma oraz powołanych w nim uchwał nie budzi wątpliwości to, że obecnie nie jest już planowana budowa zbiornika retencyjnego, z którym związany był istniejący od wielu lat zakaz zabudowy terenów przeznaczonych pod ten zbiornik. Skoro więc mimo formalnego obowiązywania uchwały z 2006 r. obecnie jest ona w części dotyczącej planowanej budowy zbiornika i strefy ochronnej wokół niego nieaktualna, zdaniem składu orzekającego zachodziła podstawa do odmowy zastosowania w tej sprawie przez Sąd tych przepisów planu, które faktycznie straciły na aktualności, a które uniemożliwiają skarżącej zalegalizowanie wzniesionego samowolnie przez jej poprzednika prawnego obiektu budowlanego. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków tego, że Gmina M. mimo wiedzy od kilku lat o tym, że na jej terenie nie będzie realizowana inwestycja krajowa, nie podjęła dotychczas działań mających na celu aktualizację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymując istniejący od lat, naruszający konstytucyjne prawo własności zakaz inwestowania na tym terenie, odnoszący się także do zabudowań gospodarczych koniecznych do prowadzenia istniejących gospodarstw rolnych.
Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), dalej P.p.s.a.
Natomiast w ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut, że obowiązek nakazania rozbiórki powinien być nałożony również na inwestora. Przywołany w skardze wyrok NSA w sprawie II OSK 2100/14 dotyczył innej sytuacji, a mianowicie takiej, że inwestorem była osoba nie będąca właściciele gruntu i która zabudowała działkę wbrew woli jej właściciela. W takiej sytuacji jak najbardziej uzasadnione jest nałożenie obowiązku rozbiórki nie tylko na właściciela gruntu ale także na osobę, która dopuściła się samowoli. W niniejszej sprawie w dacie budowy inwestor był właścicielem nieruchomości, którą następnie przekazał na rzecz skarżącej i to ona obecnie powinna być jedynym adresatem obowiązków, wynikających z budowy wiaty bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ponownie rozpoznając sprawę organy winny prowadzić postępowanie w taki sposób, jakby dla tego terenu (działki na której znajduje się wiata) nie obowiązywał zakaz jej zabudowy obiektem związanym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Organy winny ustalić, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a w przypadku odpowiedzi negatywnej, czy zachodzi potrzeba wydania decyzji o jakiej mowa w art. 40 tej samej ustawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 P.p.s.a.