Uzasadnienie
Rada Miejska w Staszowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5 poz. 13), zwanej dalej u.p.t.z., podjęła w dniu 28 grudnia 2012r. uchwałę nr XXXIII/321/12 w sprawie określenia przystanków i dworców komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Staszów, warunków i zasad korzystania z nich oraz opłat za ich korzystanie. W § 4 ww. uchwały postanowiono, że:
- 1. Ustala się stawkę opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Staszów w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku i 1,00 zł za każde zatrzymanie środka transportu na dworcu.
- 2. Odpłatność miesięczna za korzystanie z przystanków jest wynikiem pomnożenia kwoty podanej w ust. 1 przez dzienną sumę zatrzymań na udostępnionych przystankach oraz ilość dni korzystania z przystanków w ciągu miesiąca.
- 3. Należne płatności winny być uiszczane do końca miesiąca okresu rozliczeniowego zgodnie z zapisami odrębnej umowy.
W § 7 uchwały postanowiono, że akt ten podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Staszowie wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając temu aktowi istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z., polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską w Staszowie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez przyjęcie w § 4 tego aktu stałej wysokości opłat w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym oraz stałej wysokości opłat w kwocie 1,00 zł za każde zatrzymanie środka transportu na dworcu dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości Gminy Staszów – bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie Gminy, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawki o dyskryminującym charakterze, zwłaszcza dla mniejszych przewoźników
W uzasadnieniu skarżący, przytaczając art. 16 ust. 1, 4 i 5 u.p.t.z., wskazał że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie – jak w niniejszym przypadku – jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadniania uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.
Ponadto, z uzasadniania projektu u.p.t.z. wynika, że przy ustaleniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić m. in. takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w ogóle nie przedstawiono powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich przewoźników i operatorów, nie wynika z niego, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę W rezultacie nie sposób ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości – zwłaszcza w sytuacji, gdy opłata jest dyskryminująca dla przewoźników i operatorów dysponujących niewielkimi pojazdami, zobowiązanych do uczestniczenia w kosztach utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że przed przedłożeniem pod głosowanie uchwały analizowano różne propozycje wysokości stawek opłat, zarówno jednolite, jak i zróżnicowane dla wszystkich przewoźników i operatorów. W tym zakresie wskazano, że patrząc z punktu widzenia Gminy wprowadzenie do treści uchwały zróżnicowanych stawek opłat, uzależnionych np. od wielkości taboru, którym realizowany jest transport zbiorowy wymagałoby znacznego nakładu finansowego oraz osobowego do egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych przepisów uchwały.
Z kolei, z punktu widzenia przewoźników zróżnicowanie opłat z podziałem np. na wielkość taboru oceniono jako technicznie i logistycznie bardzo trudne, a także kosztowne. Ponadto realizowanie kursów, planowanie ich z wcześniejszym podziałem co do wielkości pojazdów obsługujących te trasy na poszczególnych liniach stałoby się praktycznie niewykonalne dla przewoźników, co sami niejednokrotnie podkreślali. Nie da się bowiem prawidłowo zaplanować i dopasować taboru do kilkudziesięciu kursów i ich specyfiki. Wszystkie powyższe argumenty były brane pod uwagę podczas projektowania zaskarżonej uchwały oraz jej uchwalania. Organ przyznał zarazem rację stronie skarżącej, że rozważania te nie znalazły odzwierciedlenia w protokołach posiedzeń Rady Miejskiej i jej komisji, podkreślając jednocześnie że nie może to przesądzić niezgodności podjętej uchwały z prawem. Co prawda prawo wymaga, aby rozważania dotyczące braku zróżnicowania opłat zostały przeprowadzone, brak jednak konieczności, aby było to potwierdzone zapisami w protokołach posiedzeń, czy też uzasadnieniu uchwały.
Przyjęte rozstrzygnięcia w zakresie opłat nie mogą jedynie dyskryminować przewoźników – który to cel, zdaniem organu, został osiągnięty przez niniejszą uchwałę – czego najlepszym dowodem jest brak z ich strony jakichkolwiek skarg. Gdyby natomiast zróżnicowano opłaty ze względu na wielkość środka transportu, to z pewnością skarga taka (i to uzasadniona) wpłynęłaby np. ze strony PKS-u, bazującego głównie na dużych, kosztownych w eksploatacji autobusach z okresu tzw. "boomu" w przewozach pasażerskich, a dziś niewspółmiernych do znikomych przewozów i balansującego na granicy upadłości. Taka, wyższa opłata byłaby dla tego przewoźnika dyskryminująca. O dyskryminującym zaś któregokolwiek z przewoźników fakcie braku zróżnicowania opłat za korzystanie z gminnych dworców w ogóle nie można mówić, bo póki co gmina nie posiada żadnego dworca.
Z kolei zróżnicowania opłat za korzystanie z przystanków nie zastosowano z uwagi na ich podobny i raczej niski standard. W praktyce podmiotów zajmujących się transportem zbiorowym przewozy nie są dokonywane wyłącznie jednolitym taborem, gdyż w zależności od potrzeb i planowanego obciążenia kursów mogą być one realizowane mniejszymi lub większymi pojazdami. W przewozach pasażerskich bardzo często zdarzają się sytuacje, w których pojazd zabiera znacznie mniej pasażerów niż ten o mniejszych gabarytach, a wtedy koszty transportu przewoźnika posiadającego większe pojazdy wzrastają ze względu na większą ilość niezbędnego paliwa. Dlatego, zdaniem organu, nie powinno różnicować się przedmiotowych opłat.
Ponadto, zróżnicowanie wymagałoby poddawania podmiotów zajmujących się transportem zbiorowym uciążliwej dla obu stron i nieopłacalnej dla Gminy kontroli, zwłaszcza że organ nie posiada informacji na temat pojazdów przewoźnika. Końcowo wskazano, że stanowisko skarżącego godzi w ugruntowaną praktykę ich nieróżnicowania, a także w konstytucyjną zasadę równości, jest nieracjonalne, niecelowe i w praktyce niemożliwe do zweryfikowania.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm,), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola na podstawie art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje badanie zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W judykaturze zgodnie przyjmuje się, że podstawą do stwierdzenia nieważności takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
W tym miejscu podkreślić trzeba, że uchwałę w sprawie określenia przystanków i dworców komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, warunków i zasad korzystania z nich oraz opłat za ich korzystanie należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych w sposób generalny.
Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.t.p.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, przy czym w myśl art. 16 ust. 5 u.t.p.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (pkt 1) i 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu (pkt 2).
Jak to już niejednokrotnie podkreślał tut. Sąd (por. m.in. wyroki z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke 566/17, z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke 303/18 czy z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 880/19, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA) obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady.
Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, dostępny j.w.). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny j.w.).
Ustawodawca w u.t.p.z. nie zdefiniował przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:
- - jednakowa wysokość stawki opłaty,
- - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,
- - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp."
Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu u.t.p.z. wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić m. in. takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny j.w.).
Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, dla ustalenia wysokości opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym (co do zasady) większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków, ale także tym większy ciężar pojazdu, zazwyczaj więcej osi, a zarazem stosunkowo większy nacisk na nawierzchnię zatoki przystankowej, w konsekwencji zaś znaczniejsze szkody tym spowodowane.
W analizowanej sprawie organ w odpowiedzi na skargę przyznał, że rozważania dotyczące braku zróżnicowania przyjętych odrębnie stawek za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku i dworcu nie znalazły stosownego odzwierciedlenia w protokołach posiedzeń Rady Miejskiej i jej komisji. Podobnie zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia co do tego, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki ww. opłat była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla wszystkich przewoźników i operatorów, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu, który zatrzymuje się ww. miejscach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.
Braków tych nie może sanować argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę. Sąd administracyjny ocenia bowiem legalność zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jego wydania – z czym wiąże się również skutek ex tunc wyroku stwierdzającego nieważność. Nie można zatem uznać za przekonującą argumentacji organu, że to właśnie zastosowanie jednolitych stawek opłat dla wszystkich przewoźników uwzględnia niedyskryminujące zasady. Wobec braku spełnienia przez zakwestionowany § 4 uchwały omówionych wyżej wymogów bez znaczenia pozostaje stanowisko strony o tym, że obecnie nie posiada żadnego dworca.
W konsekwencji, z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. ww. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1405/16). Za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że przedmiotowa uchwała w zakresie § 4 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Zaakcentować trzeba, że dotyczy to nie tylko ust. 1 tego przepisu (w którym expressis verbis ustalono wysokość stawki opłat), ale również ust. 2 i 3, które bezpośrednio odnoszą się tej regulacji, odpowiednio regulując sposób wyliczenia przyjętych na jego podstawie odpłatności miesięcznej oraz termin uiszczenia należnych płatności.
Ponadto, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi również istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. W kontekście zaprezentowanych rozważań za niezasadną należało uznać argumentację organu o zapewnieniu realizacji – w odniesieniu do zakwestionowanej regulacji – konstytucyjnej zasady równości.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1, art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku
Wobec niezgłoszenia przez skarżącego Prokuratora jakichkolwiek zarzutów odnoszących się do pozostałych regulacji zakwestionowanej w całości uchwały, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności tych przepisów, oddalając skargę w pozostałym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).