Wyrok WSA w Kielcach z 22 listopada 2006 r., II SA/Ke 1069/05

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach

Rozpoznanie

w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2006r.

Sprawa

sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 12 lutego 2004 r. nr XII/91/04 w sprawie nadania nazwy ulic w miejscowości Czarnca – w części dotyczącej nadania nazwy ulicy Ogrodowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nadania nazwy ulicy Ogrodowej, objętej paragrafem 1 pkt. 11; II. stwierdza, że zaskarżona uchwala w części określonej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Asesor WSA Jacek Kuza
Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń protokolant

Uzasadnienie

W dniu 20 września 2005r. M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 12 lutego 2004r. Nr XII/91/04 w sprawie nadania nazwy ulic w miejscowości Czarnca w części § 1 ust. 11 dotyczącej nadania działce nr ewidencyjny 22 nazwy – ulica Ogrodowa, wnosząc o jej uchylenie w tej części. Skarżący zarzucił, że działka ewidencyjna nr 22 służy jako dojazd do łąk dla właścicieli działek rolnych na czas trwania zwózu siana. Droga ta nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, nie stanowi również własności samorządu gminnego. Ponadto zdaniem skarżącego, przed podjęciem uchwały nie poddano jej należytej analizie pod względem kryterium zgodności z prawem, ani nie przeprowadzono stosownych rozmów z właścicielami działek. Z tych względów arbitralna decyzja Rady Miejskiej we Włoszczowie o utworzeniu ulicy Ogrodowej narusza prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Włoszczowa wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego tj. od dnia 8 kwietnia 2004r. Po jej podjęciu mieszkańcy C. (218 osób, w tym M. Z.) wnieśli protest do Przewodniczącego Rady Miejskiej we Włoszczowe żądając jej uchylenia. Wyjaśnił, że już po podjęciu uchwały wyszło na jaw, iż w części opisowej operatu ewidencji gruntów wsi C. nie ma ujawnionej działki nr ewidencyjny 22. Dnia 27 maja 2004r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków obrębu C. zmiany polegającej na ujawnieniu w części opisowej drogi oznaczonej na mapie jako działka nr ewidencyjny 22. Postępowanie niniejsze nie zostało do tej pory zakończone z uwagi na roszczenia niektórych właścicieli działek przyległych do tej działki.

W ocenie organu, skarga nie znajduje uzasadnienia prawnego, albowiem zgodnie z definicją ulicy w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ulica nie musi być drogą publiczną ani też stanowić własności gminy. Art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stanowi dla rady gminy samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii braku interesu prawnego mieszkańców gminy do zaskarżania w trybie art. 101 u.s.g. uchwał w sprawie zmiany nazwy ulicy. Jednocześnie wniósł o zbadanie, czy skarga M. Z. została złożona z zachowaniem ustawowych terminów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie.

Na wstępie należy podnieść, iż podstawą wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie został spełniony warunek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, albowiem taki charakter miało w istocie pismo z dnia 11 marca 2004r. skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej we Włoszczowie żądające uchylenia uchwały w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości Czarnca.

Na rozprawie sądowej w dniu 22 listopada 2006r. M. Z. wyjaśnił, iż swój interes prawny upatruje w tym, iż jest właścicielem działki nr ewidencyjny 1099, w skład której wchodzi część przedmiotowej drogi położona na wysokości tej działki i jak podaje w skardze arbitralna uchwała Rady Miejskiej we Włoszczowe o utworzeniu ulicy Ogrodowej narusza jego prawo własności.

Nie stanowi przeszkody nadania nazwy ulicy fakt, że ulica nie stanowi drogi publicznej. Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005r. (II OPS 2/05) wyraził pogląd, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały m.inn. podniesiono, iż brak definicji legalnej pojęcia "ulicy" w ustawie o samorządzie gminnym uprawnia do rozumienia pojęcia "ulicy" w znaczeniu użytym w art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ulica – oznacza drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Skoro w tej definicji ustawodawca nie połączył terminu "ulica" z kwantyfikatorem "publiczna" to już ta okoliczność wskazuje, iż ustawa o drogach publicznych zawiera regulacje odnoszące się również do innych dróg niż drogi publiczne i przewiduje możliwość zaliczenia drogi niepublicznej do jednej z kategorii dróg publicznych. Jako drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych ustawa o drogach publicznych w art. 8 ust. 1 wymienia w szczególności: drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi, i portami oraz pętle autobusowe, stanowiąc, że są to drogi wewnętrzne. Drogom wewnętrznym można nadawać nazwy pod warunkiem, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – mają one cechę ogólnej dostępności. Tego waloru nie posiadają m.inn. drogi dojazdowe do gruntów rolnych.

Odnosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby działka nr ewidencyjny 22 przedstawiona na mapie ewidencyjnej obrębu C. jako droga należała do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych (brak stosownej uchwały zaliczającej do określonej kategorii dróg). Z kolei aby stwierdzić, czy jest ona drogą wewnętrzną to obowiązkiem Rady Miejskiej było wykazanie, że w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ta działka ewidencyjna ma cechę ogólnej dostępności. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie zwłaszcza w kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu, iż po okresie "zwózu siana" działka nr ewidencyjny 22 porasta trawą i stanowi jednolity obszar łąk. Takich wyjaśnień w aktach sprawy brak, co uzasadnia przyjęcie, iż w istocie działka nr ewidencyjny 22 nie ma waloru powszechnej dostępności. Wreszcie po trzecie i najważniejsze, w ogóle nie wiadomo czy mamy do czynienia z drogą nawet o charakterze wewnętrznym bowiem w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi C. zaktualizowanego w 1974r. działka nr ewidencyjny 22 nie jest ujawniona. Postępowanie zaś zmierzające do ujawnienia w części opisowej operatu ewidencji gruntów wsi C. działki ewidencyjnej oznaczonej nr 22 – jak wynika z pisma Starosty Włoszczowskiego z dnia 4 lipca 2006r. z uwagi na zaskarżenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. o podjęciu zawieszonego postępowania w tej sprawie - nie zostało zakończone.

Zgodnie z § 20 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), częściami składowymi operatu ewidencyjnego są: 1) operat geodezyjno-prawny;

2. operat opisowo-kartograficzny. Jakkolwiek działka ewidencyjna nr 22 jest wykazana w części kartograficznej ewidencji gruntów (co wynika z załączonej mapy jednostki ewidencyjnej W. obręb 4 C.) to jednocześnie nie wykazanie tej działki w części opisowej nie pozwala na określenie danych odnoszących się do jej powierzchni, granic, przeznaczenia, ustalenia właściciela.

Powyższe oznacza, że Rada Miejska we Włoszczowe uchwałą nr XII/91/04 z dnia 12 luty 2004r. w części § 1 pkt 11, nadała nazwę ulicy co do której brak dowodów potwierdzających istnienie działki ewidencyjnej nr 22 jako drogi. W ten sposób Rada Miejska we Włoszczowie naruszyła przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych co skutkuje na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzeniem nieważności tej uchwały w części dotyczącej nadania działce nr ewidencyjny 22 nazwy "ulica Ogrodowa".