Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 października 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy decyzję z dnia 23 lipca 2013 r. znak: [...] orzekającą o odmowie przyznania E. N. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na M. N. Jak wynika z akt sprawy E. N. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem M. N. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał, że na dzień składania wniosku o świadczenie E. N. nie rezygnowała z pracy, a nadto jest ubezpieczona w KRUS.
W odwołaniu E. N. podniosła, że do końca czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Rodzina, składająca się z trzech osób, znajduje się w trudnej sytuacji, a jej jedynym źródłem utrzymania jest renta męża zaliczonego do I grupy inwalidzkiej. Również syn Ł. N. jest osobą niepełnosprawną. Rodzina posiada gospodarstwo rolne, jednak z powodów zdrowotnych nikt z jej członków w nim nie pracuje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, ustalił, że M. N. orzeczeniem z dnia 25.05.1990r. został zaliczony do I grupy inwalidzkiej na stałe, przy czym jako datę powstania inwalidztwa wskazano 1.01.1990r. Dochód na osobę w rodzinie w 2011 roku wyniósł 578,97 zł, co oznacza, że kryterium dochodowe określone w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zostało przekroczone. Organ stwierdził natomiast, że E. N. nie zrezygnowała z pracy w rozumieniu art. 16a ust. 1 ww. ustawy, tj. wyłącznie w celu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Rezygnacja z zatrudnienia musi bowiem być spowodowana wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować.
Organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawczyni pracowała w następujących okresach: 10.08.1987r. – 10.09.1987r., 30.05.1989r. – 8.03.1990r. (w obu przypadkach stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron), 1.08.1990r. – 28.02.1993r. (likwidacji uległo stanowisko pracy), 1.03.2004r. – 30.04.2004r. (upłynął czas, na jaki była zawarta umowa o pracę), 7.05.2007r. – 31.10.2007r. (okres przygotowania zawodowego), 5.11.2007r – 6.12.2007r. (upłynął czas, na jaki była zawarta umowa o pracę). W okresie od 1.12.2009r. do 30.06.2013r. E. N. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w S. z dnia 25.05.1990r. M. N. został zaliczony do I grupy inwalidów na stałe (co jest równoznaczne z zaliczeniem do znacznego stopnia niepełnosprawności) ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od 1.01.1990r.
Zdaniem organu powyższe okoliczności potwierdzają, że wnioskodawczyni podejmowała kilkakrotnie pracę już po zaliczeniu męża do I grupy inwalidzkiej. W okresie przed ustaleniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostawała bez pracy przez około dwa lata. W konsekwencji organ uznał, że w niniejszej sprawie nie ma faktycznego związku miedzy ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu podkreślono, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przyznawany za samą opiekę nad osobą bliską, lecz jest świadczeniem z tytułu faktycznej rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania osobistej opieki. Nie może wiec stanowić sposobu na uzyskanie źródła zarobkowania.
W ocenie Kolegium również orzeczenie o niepełnosprawności syna – Ł. N. z dnia 7.12.2011r. nie uprawnia wnioskodawczyni do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z orzeczenia tego wnika, że Ł. N. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie można zatem uznać, by strona nie mogła pracować w związku z koniecznością opieki nad synem. Pomimo niepełnosprawności syna istniejącej od 2005 roku wnioskodawczyni podejmowała zatrudnienie.
Dodatkowo przywołując brzmienie art. 16a ust. 8 pkt 1 ppkt b ustawy o świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że wnioskodawczyni jako osobie podlegającej ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Ewentualna rezygnacja z pracy w gospodarstwie rolnym (zaprzestanie pracy) nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ww. ustawy. W tym miejscu organ przywołał uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. I OPS 5/12, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 cyt. ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. N. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności niewyjaśnienie, czy skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym.
Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, w sytuacji gdy istnieje faktyczny związek między ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a nadto art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie tego przepisu.
W uzasadnieniu skarżąca powołała się na wyrok WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 599/13, w którym stwierdzono, że ustawodawca wśród negatywnych przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wymienionych w art. 16a ust. 8 nie wskazał statusu bezrobotnego. Przywołując definicję bezrobotnego zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skarżąca podniosła, że osoba taka w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej możliwości zatrudnienia.
Nie można zatem a priori uznać, że w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (sygn. I OSK 1758/07, I OSK 437/11). Dodatkowo, podnosząc, że w okresach kiedy podejmowała zatrudnienie jej mężem zajmowała się teściowa, przywołała wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 463/13, w którym stwierdzono, że faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawę do ustalenia, że została spełniona przesłanka z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ww. ustawy skarżąca powołała się na definicję zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 cyt. ustawy, zgodnie z którą rolnik pracujący w gospodarstwie rolnym nie jest osobą zatrudnioną lub wykonującą inną pracę zarobkową. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że rolnik nie może zostać uznany za osobę bezrobotną w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżąca podniosła, że w przywołanej przez Kolegium uchwale NSA wskazano, iż negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wyłącznie fakt podlegania ubezpieczeniu w KRUS, ale zasadniczo prowadzenie gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił, czy skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, co w konsekwencji stanowiło naruszenie przywołanych na wstępie przepisów postępowania. Do skargi dołączono zaświadczenie Sołtysa Gminy O., z którego wynika, że skarżąca nie uprawia pola z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Zdaniem skarżącej, osoba podlegająca ubezpieczeniu społecznemu rolników może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o ile spełnia warunek bycia osobą, która w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnuje z pracy, bądź nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jednoznacznie zdefiniowanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, że z dniem 30 czerwca 2013r. na mocy art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7.12.2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548), zostały wygaszone wszystkie przyznane przed 1 stycznia 2013r. świadczenia pielęgnacyjne. Od 1 lipca 2013r. uprawnienia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ustalane są na nowo. Przy czyn należy zauważyć, że ustawodawca w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadził dwa nowe świadczenia: 1) świadczenie pielęgnacyjne – gdy niepełnosprawność powstała u osoby wymagającej opieki przed 18 rokiem życia (lub 25 – w trakcie pobierania nauki);
- 2) specjalny zasiłek opiekuńczy – gdy niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku.
Specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez art. 1 pkt 4 cyt. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestia zgodności tego przepisu z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji RP jest przedmiotem postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie P 1/14, zainicjowanej pytaniem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Po 1026/13.
Odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na powyższe pytanie prawne, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie ma jednak przesądzającego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zależy bowiem nie tylko od spełnienia przewidzianej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki rezygnacji z zatrudnienia oraz spełnienia kryterium dochodowego tj. dochód rodziny wymagającej opieki i sprawującej opiekę nie może przekroczyć w przeliczeniu na osobę w rodzinie kryterium 623 zł netto (art. 16a ust. 2). Istotne jest również to, by nie zachodziła żadna z przesłanek negatywnych wymienionych enumeratywnie w pkt 1 – 6 ust. 8 art. 16a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje: 1) jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (art. 16a ust. 8 pkt 1 lit a);
- 2) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów (art. 16a ust. 8 pkt 1 lit b).
Stosownie do art. 16 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r., poz. 1403), ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlega z mocy ustawy:
- 1) rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny;
- 2) domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1;
Ze znajdującego się w aktach sprawy niekwestionowanego przez skarżącą zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) Placówka Terenowa w S. z dnia 4.10.2013r. (k. 65 akt adm.) wynika, że E. N. podlega ustawowo od dnia 7.12.2007r. do nadal, ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako małżonek rolnika. Zaświadczenie wydane przez organ w zakresie spraw należących do jego właściwości, określonych przepisami prawa (ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników), stanowi dowód na okoliczność stwierdzoną w tym zaświadczeniu. Okoliczność ta, w świetle dyspozycji art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyklucza przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez względu na to, czy spełnione są inne przesłanki przyznania tego świadczenia.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, dla zastosowania dyspozycji określonej w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych niezbędne i wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, nie jest natomiast wymagane wyjaśnienie czy wnioskodawca w istocie prowadzi gospodarstwo rolne. W konsekwencji zarzut niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy w tej kwestii należy uznać za nietrafny.
Z podniesionych wyżej względów, nie jest możliwe nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą, która podlega ustawowo ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako małżonek rolnika, albowiem podleganie z mocy ustawy z tego tytułu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu stanowi negatywną przesłankę przyznania przedmiotowego świadczenia.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.