Uzasadnienie
Dnia 30 maja 2011 r. Rada Gminy Łączna, działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") podjęła uchwałę nr VII/50/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Gózd (dalej też jako "Statut").
W treści § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały postanowiono, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej oraz stwierdzanie wygaśnięcia ich mandatu.
Zgodnie z § 14 uchwały do zakresu działania sołtysa należy w szczególności: 1) wykonywanie uchwał zebrania wiejskiego, 2) reprezentowanie sołectwa wobec organów Gminy oraz w uzasadnionych przypadkach na zewnątrz, 3) zwoływanie posiedzeń rady sołeckiej, 4) kierowanie akcją pomocy w sołectwie oraz w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, a w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń Wójta, 5) uczestniczenie w naradach sołtysów organizowanych przez Wójta, 6) uczestniczenie w posiedzeniach Rady Gminy, 7) składanie na zebraniu wiejskim sprawozdań ze swojej działalności oraz działalności rady sołeckiej, 8) składanie sprawozdań z wykonania planu wydatków sołectwa, najpóźniej do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy plan do skarbnika gminy, 9) przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego, 10) kierowanie bieżącymi sprawami sołectwa z zakresu administracji publicznej, 11) załatwianie bieżących spraw związanych z zarządzaniem mieniem komunalnym, 12) współdziałanie z organami Gminy Łączna w organizowaniu i przeprowadzaniu konsultacji społecznych, 13) opracowywanie projektów inicjatyw społecznych i gospodarczych przedstawianych organom gminy, 14) organizowanie spotkań radnych Gminy Łączna i Wójta z mieszkańcami sołectwa, 15) zgłaszanie wniosków do komisji Rady Gminy, 16) tworzenie warunków do współpracy z jednostkami organizacyjnymi Gminy Łączna, 17) nadzorowanie prac wykonywanych na rzecz sołectwa.
W § 16 ust. 5 pkt 1 - 4 uchwały postanowiono, że do zadań rady sołeckiej należy w szczególności: wspomaganie działalności sołtysa poprzez wydawanie opinii, proponowanie porządku obrad zebrania wiejskiego, zbieranie wniosków i innych wystąpień mieszkańców w sprawach sołectwa, utrzymywanie kontaktów z organizacjami społecznymi współpracującymi z jednostkami samorządu terytorialnego.
Stosownie do treści § 35 ust. 1 uchwały członkowie rady sołeckiej mogą być odwołani przed upływem kadencji przez zebranie wiejskie.
Natomiast w treści § 36 ust. 1 uchwały postanowiono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Zgodnie zaś z § 36 ust. 2 uchwały, o ile wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w nowym terminie tj. po upływie 15 minut od terminu zwołania pierwszego zebrania mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu.
Z kolei w § 45 ust. 1 uchwalono, że sołtys i rada sołecka są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji.
W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 14 uchwały kompetencji należących do sołtysa poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas gdy ustawa o samorządzie gminnym nakłada na radę gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów;
2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez nadanie w § 8 ust. 1 pkt 3, § 35 ust. 1, § 45 ust. 1 uchwały organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu - kompetencji do powoływania i odwoływania sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zebranie wiejskie zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji elekcyjnych, natomiast sołtys i rada sołecka są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;
3) art. 36 ust. 2 u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 36 ust. 1 i 2 uchwały ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej, uzależniając ważność wyborów od obecności na zebraniu wiejskim co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, podczas, gdy wyżej wskazany przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza warunku uzyskania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
4) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 16 ust. 5 uchwały kompetencji należących do rady sołeckiej poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas gdy ustawa o samorządzie gminnym nakłada na radę gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności § 14 oraz § 16 ust. 5 Statutu w zakresie użytych w nich słów “w szczególności", bowiem rada gminy przekroczyła delegację ustawową z art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy określa odrębnym statutem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w art. 35 u.s.g. zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe co nie znaczy, że rada gminy uprawniona jest do określenia kompetencji sołectwa, jego organów tj. zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej również w formie katalogu otwartego. Zadania jednostki pomocniczej gminy i jej organów powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej, jego organów i aparatu pomocniczego. Powyższe wynika, zdaniem skarżącego, wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.
W opinii Prokuratora, z istotnym naruszeniem prawa zostały podjęte także § 8 ust. 1 pkt 3, § 35 ust. 1 oraz § 45 ust. 1 uchwały, z uwagi na nadanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powoływania i odwoływania sołtysa i rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych.
Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, że skład obu gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.
Nadto skarżący podniósł, że konsekwencją stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 pkt 3, § 35 ust. 1 i § 45 ust. 1 uchwały jest konieczność stwierdzenia nieważności całości Rozdziału 6 uchwały tj. § 30 - 49 uchwały, który dotyczy trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej. W tym zakresie skarżący wskazał na zarzut dotyczący niemożliwości przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych w postaci wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie skarżącego, konieczne jest zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień Rozdziału 6 uchwały regulujących tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów - po wyeliminowaniu § 8 ust. 1 pkt 3, § 35 ust. 1 i § 45 ust. 1 uchwały - byłaby niemożliwa.
Prokurator zarzucił także, że z istotnym naruszeniem prawa materialnego został podjęty § 36 ust. 1 i 2 uchwały, bowiem zgodnie art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zdaniem Prokuratora, wprowadzenie w statucie zastrzeżenia co do ważności wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej od obecności co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania jest niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter iuris cogentis, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów: § 8 ust. 1 pkt 3, § 14 w zakresie słów "w szczególności", § 16 ust. 5 w zakresie słów "w szczególności", § 30 - 49.
W odpowiedzi Rada Gminy Łączna uznała skargę za zasadną. Jednocześnie organ podkreślił, że w najbliższym czasie Rada Gminy w związku ze zmianą przepisów w ustawie o samorządzie gminnym i stwierdzonymi uchybieniami uchyli zaskarżoną uchwałę, stwierdzi jej nieważność i uchwali nową właściwą uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie zauważyć należy, że skargą Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej objął uchwałę nr VII/50/2011 Rady Gminy Łączna z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Gózd.
Zaskarżona uchwała to akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - z 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa). Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
W rozpatrywanej sprawie Sąd uwzględnił skargę odnośnie § 8 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, niemniej wyłącznie w zakresie, w jakim przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej.
Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym Statucie - w § 7 ust. 1 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym sołectwa. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanej uchwały - charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że – tak jak wymaga tego ustawa o samorządzie gminnym - wyboru organów sołeckich dokonają (choćby także na zebraniu wiejskim, o czym w dalszej części uzasadnienia) wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, o tyle kwestionowany skargą zapis w § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały jest sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym, przy czym wyłącznie w zakresie, w jakim przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej.
Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Konieczne było zatem stwierdzenie nieważności w części § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały.
Powyższy zarzut zasługiwał na aprobatę wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nie zaś w zakresie ich odwołania i stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie czy wygaśnięcie ich mandatu. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej (stwierdzanie wygaśnięcia mandatu), to uczyniłby to w ustawie.
Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, lex nr 2676436), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu w sposób istotny narusza prawo.
Z tych samych powodów Sąd nie podzielił argumentacji skargi w zakresie zarzutów dotyczących § 35 ust. 1 i § 45 ust 1 uchwały regulujących kwestie odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przed upływem kadencji przez zebranie wiejskie. Zapisy te nie są sprzeczne z żadnym przepisem ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu czy odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej może należeć do kompetencji zebrania wiejskiego, na co zezwala delegacja ustawowa zawarta w art. 35 ust. 3 u.s.g.
W tym miejscu wyjaśnić należy - w kontekście wniosków skargi - że określenie "zebranie wiejskie" użyte zostało w uchwale w rozdziale 6 zatytułowanym "Wybory sołtysa i rady sołeckiej" w znaczeniu odmiennym od tego, jakie wynika z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z § 31 ust. 1 uchwały, prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) sołtysa i członków rady sołeckiej ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale mieszka na obszarze sołectwa.
Z kolei ustęp 2 paragrafu 31 stanowi o tym, które osoby nie mają prawa wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. W § 34 uchwały mowa jest o zwoływaniu zebrania wiejskiego dla wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W § 38 ust. 3 Statutu uchwalono, że protokół z przeprowadzonych wyborów stanowi załącznik do protokołu zebrania. W § 39 ust. 1 Statutu postanowiono, że wybory sołtysa i członków rady sołeckiej odbywają się spośród nieograniczonej liczby kandydatów mających prawo wybieralności, zgłoszonych ustnie na zebraniu wiejskim.
Z przywołanych wyżej zapisów Statutu zawartych w rozdziale 6 tego aktu wynika, że to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu uprawnieni do głosowania obywatele polscy, którzy najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale mieszkają na obszarze sołectwa (zob. § 31 ust. 1 uchwały), co jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zebranie wiejskie w rozumieniu kwestionowanych skargą przepisów § 30-49 uchwały jest jedynie okazją, miejscem i czasem pozwalającym przeprowadzić wybory, a nie organem, któremu nadano w Statucie nie mającą oparcia w ustawie, ani nie objętą delegacją ustawową, kompetencję do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, (co ma miejsce w przypadku § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały - o czym wyżej wyjaśniono). Stwierdzenie nieważności wyłącznie § 36 ust. 1 i 2 uchwały spośród postanowień rozdziału 6 oraz niepodzielenie argumentacji skarżącego dotyczącej kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej i stwierdzania wygaśnięcia ich mandatów skutkowało oddaleniem skargi w części dotyczącej § 30-35, § 36 ust. 3 i 4 oraz § 37-49 uchwały, albowiem uchwała nie utraci integralności, wykonalności i spójności.
Skarga okazała się jednak zasadna odnośnie § 14 uchwały - w części dotyczącej słów: "w szczególności" użytych przed punktem 1 tego paragrafu. Zgodnie z powoływanym wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W analizowanym Statucie poprzez użycie słów: "w szczególności" zadania organu jednostki pomocniczej, jakim jest sołtys, nie zostały określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia sołtysowi zadań przekraczających ustawowe (u.s.g.) i statutowe kompetencje tego organu. Stąd skarga została w analizowanym zakresie uwzględniona.
Odmiennie jednak, bo jako nienaruszającą prawa, należy ocenić regulację § 16 ust. 5 uchwały odnośnie słów: "w szczególności". Przepis ten reguluje zadania rady sołeckiej. Niemniej jeśli chodzi o radę sołecką, to niezależnie od podniesionych wyżej argumentów trzeba zauważyć, że z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez uregulowanie w Statucie zadań rady sołeckiej w przedstawiony wyżej sposób.
W rozpatrywanej sprawie Sąd uwzględnił skargę odnośnie § 36 ust. 1 i 2 uchwały. Postanowienia te dotyczą kworum wymaganego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, stanowiąc, że w pierwszym terminie dla takiego wyboru wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/5 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, zaś przy braku wymaganej liczby głosów wójt zwołuje zebranie wiejskie w drugim terminie, na którym warunek minimalnej liczby oddanych głosów nie obowiązuje. Stosownie bowiem do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu ostatnio powołanego wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim.
Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżony Statut w zakresie § 36 ust. 1 i 2 narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.
Podsumowując, z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 8 ust. 1 pkt 3 w części, w jakiej do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, § 14 w zakresie słów: "w szczególności" oraz § 36 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił natomiast skargę w pozostałej części.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego WSA Renaty Detki do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1103/19
Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt I tiret pierwsze w/w wyroku z 6 lutego 2020 r., stwierdzającym nieważność § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy Łączna z dnia 30 maja 2011 r. nr VII/50/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Gózd w zakresie, w jakim wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku, u podstaw kwestionowanego przeze mnie rozstrzygnięcia legło poczynione przez Sąd założenie, że brak jest przepisu, z którego wynikałoby uprawnienie zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Sąd powołał się na treść art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowany w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., podkreślając, że skoro zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa (art. 36 ust. 1), a sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2), to nie można skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa. Przyznanie zatem kompetencji elekcyjnych zebraniu wiejskiemu pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.
Stanowiska tego, w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, nie podzielam z następujących powodów.
W moim przekonaniu, najistotniejszym elementem normy zawartej w art. 36 ust. 1 u.s.g., jest nie tyle określenie zebrania wiejskiego jako organu sołectwa – w klasycznym tego słowa znaczeniu, lecz wskazanie, w jakiej formie uzewnętrznia ono swoje uprawnienia decyzyjne, które realizowane są w formie uchwały. Mając na uwadze szczególny charakter zebrania wiejskiego, nie można jednak przyjąć, że jest ono organem w takim znaczeniu, w jakim ustawodawca używa tego pojęcia w pozostałych aktach prawnych. Sięganie po systemowe rozumienie określenia "organ", a wydaje się, że to właśnie zaważyło o wyrażeniu przez Sąd poglądu, którego nie podzielam, nie jest w tym przypadku uzasadnione.
Pozostając na gruncie ustaw samorządowych, pragnę podkreślić, że ustawodawca wprowadził jednolitą regulację dotyczącą organów tych jednostek, a mianowicie:
- 1. organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządu terytorialnego są:
- - rada gminy w gminie (art. 11a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.g.);
- - sejmik województwa w samorządzie województwa (art. 15 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 512 z późn. zm.);
- - rada powiatu w powiecie (art. 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.);
- 2. organami wykonawczymi tych jednostek samorządowych są odpowiednio:
- - wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw.
z art. 26 ust. 1 u.s.g.);
- - zarząd województwa (art. 15 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa);
- - zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
We wszystkich ustawach samorządowych wprowadzono również jednolicie zasadę, że mieszkańcy gminy, województwa i powiatu tworzą z mocy prawa określone wspólnoty samorządowe oraz podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem odpowiednio organów gminy, organów samorządu województwa lub organów powiatu (art. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 u.s.g., art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
Sołectwo, jako jednostkę pomocniczą gminy, również tworzą mieszkańcy tego sołectwa, przy czym wybieralnymi jej organami są jedynie sołtys i rada sołecka, którzy zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sołectwo jest na tyle niewielką wspólnotą samorządową, że ustawodawca powierzył kompetencje uchwałodawcze zebraniu wiejskiemu, a nie wybieralnemu organowi samorządowemu, takiemu jak rada gminy, sejmik województwa i rada powiatu, czy też jak rada dzielnicy – w przypadku innej niż sołectwo jednostki pomocniczej gminy, jaką jest dzielnica (art. 37 ust. 1 u.s.g.). Okoliczność, że członkowie zebrania wiejskiego nie są wybierani, wydaje się być oczywista, mimo, że w art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie określone zostało jako "organ". W polskim ustawodawstwie, dotyczącym samorządu terytorialnego, organy jednostek samorządu terytorialnego, a więc organy wykonawcze bądź stanowiące, wyłaniane są z zasady w wyniku wyborów: powszechnych i bezpośrednich (jak np. radni do rad gmin, powiatu, sejmiku województwa, prezydent, burmistrz, wójt, sołtys) bądź wyłącznie pośrednich (jak np. w przypadku zarządu województwa i powiatu).
Różnica między wymienionymi wyżej organami, a zebraniem wiejskim, także określonym mianem "organu" w art. w art. 36 ust. 1 u.s.g., jest taka, że zebranie wiejskie nie ma charakteru wybieralnego, a to dlatego, że stanowi przejaw demokracji bezpośredniej. W przeciwieństwie do wszystkich innych organów jednostek samorządu terytorialnego, legitymacja zebrania wiejskiego do wykonywania zadań powierzonych sołectwu nie leży więc w akcie wyborczym, ale w samym fakcie przynależności do danej społeczności lokalnej. Społeczność ta podczas zebrania wiejskiego wykonuje powierzone zadania w imieniu własnym, podczas gdy wymienione wyżej organy jednostek samorządu terytorialnego sprawują powierzoną im władzę publiczną w imieniu i na rzecz wyborców. Tak jak w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, mieszkańcy sołectwa tworzą określoną wspólnotę samorządową, a uprawnieni do głosowania wybierają sołtysa i radę sołecką.
Mimo analogii pomiędzy uprawnionymi do głosowania w wyborach samorządowych, a uprawnionymi do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nikt jednak nie określi tych pierwszych mianem organu, a tak się stało w przypadku zebrania wiejskiego w art. 36 ust. 1 u.s.g.
Przedstawione wyżej rozumienie zebrania wiejskiego, ma – w mojej ocenie – określone konsekwencje w zakresie jego uprawnień i kompetencji, konstruowanych w statucie sołectwa. Ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie określa wprawdzie, kto wchodzi w skład zebrania wiejskiego i czy mogą w nim uczestniczyć wszyscy mieszkańcy sołectwa bez ograniczeń (np. osoby niepełnoletnie), jednak przy założeniu, że sołectwo – jako jednostkę pomocniczą - tworzą wszyscy jego mieszkańcy, to zebranie wiejskie, z uwagi na uprawnienie do podejmowania uchwał -przyznane w art. 36 ust. 1 u.s.g. - składa się z tych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Innymi słowy rzecz ujmując, zebranie wiejskie, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 u.s.g., to dokładnie ten sam krąg osób, które wymienia art. 36 ust. 2 u.s.g., jako uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.
W § 9 ust. 1 statutu kontrolowanego w niniejszej sprawie, w taki właśnie sposób określono uczestników zebrania wiejskiego. Przepis ten stanowi bowiem, że członkami zebrania wiejskiego są stali mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze. Mając na uwadze regulacje zawarte w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 684 z późn. zm.), prawo takie posiada obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Regulacja zawarta w § 9 ust. 1 statutu nie była zresztą przedmiotem skargi Prokuratora i nie jest kwestionowana także przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Krąg osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, o jakich mowa w art. 36 ust. 2 u.s.g., odpowiada więc rozumieniu zebrania wiejskiego przedstawionemu wyżej, a także przepisowi § 9 ust. 1 statutu sołectwa Gózd.
Prawodawca gminny określił ponadto w rozdziale 6 statutu szczegółowe zasady i tryb wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej, stanowiąc w § 34 ust. 1, że ma być on w tym sołectwie przeprowadzany na zwołanym specjalnie w tym celu zebraniu wiejskim.
W uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 2020 r. (str. 7), Sąd dopuścił jako zgodną z prawem możliwość, że wybór sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania wiejskiego. Podzielając ten pogląd wyrażam jednak przekonanie, że takie założenie oznacza, że faktycznie wyboru organu wykonawczego sołectwa oraz członków rady sołeckiej może dokonać zebranie wiejskie w takim rozumieniu, jakie wynika z treści § 9 ust. 1 statutu. Nie zgadzam się z argumentacją, że zebranie wiejskie jest "jedynie okazją, miejscem i czasem pozwalającym przeprowadzić wybory, a nie organem, któremu nadano w Statucie nie mającą oparcia w ustawie, ani nie objętą delegacją ustawową, kompetencję do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej" (k. 8 uzasadnienia). Wydaje się oczywiste, że w kontrolowanym statucie, pojęcie "zebranie wiejskie" z przyczyn leksykalnych, używane jest zarówno jako miejsce i forma spotkania mieszkańców uprawnionych do wzięcia w nim udziału, jak i w rozumieniu prawnym, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 u.s.g.
Wedle mojego przekonania, w § 8 ust. 1 statutu, prawodawca gminy użył tego określenia w znaczeniu prawnym, przyjmując, że zebranie wiejskie to osoby uprawnione do głosowania, które wykonują zarówno uchwałodawcze uprawnienia zebrania, jak i jego kompetencje wyborcze, o ile oczywiście statut danej jednostki pomocniczej reguluje tryb wyboru organów sołectwa czyli sołtysa i członków rady sołeckiej w ten sposób, że wybory te przeprowadzane są w trakcie specjalnie w tym celu zwołanego zebrania wiejskiego.
Dlatego wobec regulacji zawartych w rozdziale 6 statutu i jednoczesnym prawidłowym zakreśleniu kręgu osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim, mającym na celu wybór sołtysa i rady sołeckiej, nie było – moim zdaniem - podstaw do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 pkt 3 w takim zakresie, jak określono to w wyroku. Nawet jeśli przyjąć, że statut powinien wiernie odzwierciedlać literalną treść art. 36 ust. 1 u.s.g., określającego zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy sołectwa, i na takiej regulacji poprzestać, to przy postanowieniach kontrolowanego statutu sołectwa Gózd, zawartych w § 9 ust. 1 oraz w rozdziale 6, przepis § 8 ust. 1 pkt 3 stanowiący, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, nie uchybia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. w sposób istotny, powodujący konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Tym samym uważam, że skarga Prokuratora winna zostać w tej części oddalona. Jest to twierdzenie tym bardziej uzasadnione, że w pkt I tiret trzecie wyroku z 6 lutego 2020 r. stwierdzono nieważność § 36 ust. 1 i 2 statutu (z którym to rozstrzygnięciem w pełni się zgadzam), dotyczącego sprzecznego z prawem uregulowania w zakresie kworum na zebraniu wiejskim, na którym przeprowadzane są wybory sołtysa i rady sołeckiej. Skoro akceptowany jest pogląd, że wybór organów sołectwa (przy czym z oczywistych powodów chodzi tu jedynie o sołtysa i radę sołecką) może nastąpić na zwołanym w tym celu zebraniu wiejskim i nie zostały zakwestionowane regulacje zawarte w rozdziale 6 statutu, poza § 36 ust. 1 i 2, to w moim przekonaniu, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały.
Z tych przyczyn złożenie zdania odrębnego uznałam za konieczne.