Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. W., uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] w całości i w to miejsce orzekło o uznaniu za nienależnie pobrane przez E. W. świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 3.04.2013r. do 30.04.2013r. w wysokości 485,24 zł.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówiono przyznania E. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. W. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. W., uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przyznało E. W. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. W. na okres od 1.08.2011r. do 30.09.2016r. Jednocześnie strona została pouczona o konieczności poinformowania organu I instancji o każdej zmianie sytuacji rodzinnej oraz życiowej mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – pod rygorem podjęcia czynności prawnych w celu wyegzekwowania świadczeń nienależnie pobranych wraz z odsetkami.
Pismem z dnia 22.03.2013r. Koneckie Stowarzyszenie Wspierania Przedsiębiorczości poinformowało Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, że E. W. została zakwalifikowana do udziału w szkoleniu organizowanym w dniach 3.04.2013r. – 30.04.2013r. w łącznej liczbie 160 godzin, za które otrzyma wynagrodzenie w kwocie 1.223,27 zł brutto. Powyższe informacje zostały następnie potwierdzone w zaświadczeniu z dnia 26.06.2013r., w którym dodatkowo stwierdzono, że po ukończeniu szkolenia E. W. rozpoczęła trwający od 20.05.2013r. do 19.09.2013r. staż w wymiarze 8 godzin dziennie – za który otrzymuje stypendium.
Decyzją z dnia [...], wydaną po wszczęciu postępowania w sprawie zasadności przyznania świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2012/2013r., organ I instancji uchylił od dnia 1.07.2013r. ww. decyzję Kolegium z dnia [...] – w całości, uzasadniając to rozstrzygnięcie udziałem E. W. w ww. szkoleniu i stażu.
Mając na względzie powyższe decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane przez E. W. świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 3.04.2013r. do 30.04.2013r. w wysokości 520 zł miesięcznie, tj. za 28 dni w kwocie 485,24 zł – na podstawie art. 17, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że w związku z odbywanym stażem strona nie sprawuje opieki nad mężem, otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie oraz podlega ubezpieczeniu społecznemu. W rezultacie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje od 3.04.2013r. do 30.04.2013r. oraz od 20.05.2013 do 30.06.2013.
W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia E. W. podniosła, że w marcu 2013r. zapisała się na kurs (po 4 godziny dziennie), by podnieść swoje kwalifikacje na rynku pracy. Nie uczestniczyła jednakże we wszystkich zajęciach, gdyż wiadomości z tego szkolenia pokrywały się ze zdobytymi wcześniej. W czasie jej nieobecności opiekę nad mężem sprawowała córka. Ponadto strona wskazała na okoliczność, że wielokrotnie upewniała się w Koneckim Stowarzyszeniu Wspierania Przedsiębiorczości, iż udział w szkoleniu nie wpłynie na przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne.
Kolegium, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazało na skomplikowaną i nieprzejrzystą sentencję zakwestionowanej decyzji – która wymagała merytorycznej poprawy, bez naruszenia jej istoty. Podzielono jednocześnie stanowisko organu I instancji, podkreślając że E. W. została prawidłowo pouczona przez Kolegium o konieczności poinformowania o każdej zmianie sytuacji rodzinnej oraz życiowej mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – pod rygorem podjęcia czynności prawnych w celu wyegzekwowania świadczeń nienależnie pobranych wraz z odsetkami. Pomimo tego strona, rozpoczynając szkolenie organizowane przez Koneckie Stowarzyszenie Wspierania Przedsiębiorczości (z którym wiązał się obowiązek uczęszczania na zajęcia, związany z otrzymywaniem wynagrodzenia i opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne), a następnie staż nie poinformowała o tej okoliczności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
Udział E. W. w szkoleniu i stażu spowodował naruszenie przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, doprowadzając do konieczności uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji prawidłowo uznano, że świadczenie pielęgnacyjne wypłacone E. W. w okresie od 3.04.2013r. do 30.04.2013r. w kwocie 485,24 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (uzupełnionej pismem z dnia 26.12.2013r.) E. W. podniosła, że po uzyskaniu informacji o zmianie przepisów dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych podjęła niezbędne kroki w celu zapewnienia sobie dochodu po utracie zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem. W tym celu zapisała się na kurs gastronomiczny, który rozpoczął się w kwietniu 2013r. Zdaniem strony przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne za zakwestionowany okres z uwagi na ustanowiony w przepisach wymóg rezygnacji z zatrudnienia – nie zaś z kursu szkoleniowego. Ponadto, w czasie jej nieobecności chorym mężem opiekowały się niepracujące dzieci.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów:
- - prawa materialnego – to jest art. 30 ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" – które miało wpływ na wynik sprawy,
- - postępowania – to jest art. 8 i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne i w to miejsce orzekło o uznaniu za nienależnie pobrane przez E. W. świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 3.04.2013r. do 30.04.2013r. w wysokości 485,24 zł. U podstaw podjęcia ww. rozstrzygnięcia legło stwierdzenie o tym, że E. W. – wbrew pouczeniu zawartemu w decyzji Kolegium z dnia 13.02.2012r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego – nie poinformowała Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o podjęciu szkolenia organizowanego przez Koneckie Stowarzyszenie Wspierania Przedsiębiorczości oraz stażu. W tym zakresie wskazano, że czynności podjęte przez stronę naruszyły art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. określonym w pkt 1 – 4 osobom jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W konsekwencji, stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.
Ze stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić.
Po pierwsze, sam fakt braku sprawowania opieki nad osobą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania jej za okoliczność powodującą ustanie lub zawieszenie prawa do przedmiotowego świadczenia - o jakiej mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przesłanki, których spełnienie decyduje o przyznaniu (bądź nie) świadczenia pielęgnacyjnego, zostały bowiem w sposób wyczerpujący określone w art. 17 ust. 1 ustawy, który ustanawia wymóg braku podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w tym przepisie orzeczeniem. Sprawowanie opieki było niezbędne do przyznania tego świadczenia jeżeli łączyło się z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia.
W tym miejscu należy odwołać się do definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", przez które na gruncie omawianej ustawy należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 ustawy). W cyt. powyżej zamkniętym katalogu czynności – rezygnacja (lub brak podjęcia) z zatrudnienia, z którymi ustawa wiąże nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego – nie znajduje się powoływana przez Kolegium okoliczność uczestnictwa przez E. W. w szkoleniu współfinansowanym w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, za udział w którym przysługiwało jej stypendium szkoleniowe w wysokości 1.223,27 zł brutto oraz ubezpieczenie społeczne (k. 65 akt administracyjnych).
Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy niniejszej, sam fakt podjęcia przez skarżącą szkolenia w powiązaniu z brakiem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie uzasadnia stanowiska organu, że doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy.
Po drugie, nawet gdyby zaaprobować argumentację organu odwoławczego, to i tak brak podstaw do stwierdzenia, że świadczenie pielęgnacyjne zostało pobrane przez E. W. w okresie od 3.04.2013r. do 30.04.2013r. nienależnie. Analizując treść art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy należy wywieść wniosek, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie – z czym wiąże się spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania (por. wyrok NSA z dnia 18.04.2013r., I OSK 1701/12, Lex nr 1336320). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie przyjmowano, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia.
Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i 9 K.p.a. (wyroki NSA z dnia 27.10.2010r., I OSK 981/10, Lex nr 745403 i z dnia 1.04.2011r., I OSK 2078/10, Lex nr 957287). Z powyższego wynika zatem, że odpowiednio sformułowane pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Powinno ono być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (por. np. wyroki SN z dnia 25.04.1979r. sygn. akt II URN 51/80, z dnia 14.03.2006r. sygn. akt I UK 161/05).
Tym samym pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18.04.2013r., I OSK 1701/12, Lex nr 1336320).
Analiza pouczenia zawartego w decyzji Kolegium z dnia 13.02.2012r. (k. 58 akt administracyjnych) w aspekcie przytoczonych wyżej uwag wykazuje brak podstaw do przyjęcia, że E. W. została prawidłowo pouczona o wskazanej w zaskarżonej decyzji przyczynie utraty prawa do przyznanego świadczenia. W ww. rozstrzygnięciu wskazano bowiem jedynie, że E. W. ma obowiązek "poinformować organ I instancji o każdej zmianie sytuacji rodzinnej oraz życiowej mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak poinformowania organu administracji publicznej o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skutkować będzie podjęciem czynności prawnych w celu wyegzekwowania świadczeń nienależnie pobranych wraz z odsetkami". Podkreślić trzeba, że cyt. pouczenie ma charakter bardzo ogólny – co niewątpliwie uniemożliwia jego adresatowi (który z założenia nie posiada specjalistycznego wykształcenia prawniczego) zastosowanie się do jego treści.
Takie działanie organu bez wątpienia godzi w zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 K.p.a.) oraz w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 K.p.a.). W rezultacie nie sposób przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wyciągnięcia negatywnych dla strony konsekwencji w zakresie zastosowania się do pouczenia. Brak świadomości, że świadczenie od określonego momentu nie przysługuje, wyłącza bowiem możliwość uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13.06.2012r., II SA/Ke 329/12, Lex nr 1231905).
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia stanowisko organów, że doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy.
W rezultacie nie została spełniona określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy przesłanka niezbędna do uznania świadczenia pielęgnacyjnego za kwiecień 2013r. za pobrane przez E. W. nienależnie.
Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni powyższe rozważania, dokonując powtórnej analizy zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, także w kontekście spełnienia przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącej o obowiązku informowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.