Uzasadnienie
W dniu 20 lutego 2014 r. Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę nr LVII/1001/2014 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych miasta Kielce, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." w związku z art. 13b ust. 3 i ust. 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. - w dacie podjęcia aktu - Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.".
W § 3 powyższej uchwały Rada postanowiła, że szczegółowe zasady funkcjonowania strefy płatnego parkowania, wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób pobierania opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej określa Regulamin strefy płatnego parkowania w Kielcach, stanowiący załącznik nr 3 do uchwały (dalej jako "Regulamin").
Zgodnie z § 7 ust. 3 Regulaminu opłata za parkowanie poprzez wykupienie biletu parkingowego pobierana jest z góry. W przypadku krótszego czasu postoju niż opłacany, niewykorzystana opłata nie podlega zwrotowi.
Stosownie do § 8 ust. 2 Regulaminu wykupienie abonamentu i umieszczenie go zgodnie z § 7 ust. 7 regulaminu upoważnia do nieograniczonego czasu parkowania, zgodnie z ustawą, na miejscach postojowych w całej SPP, lecz nie uprawnia do zastrzeżenia stałego miejsca postoju i nie stanowi podstawy do roszczeń wobec MZD w przypadku braku miejsc postojowych.
W § 12 ust. 3 Regulaminu Rada postanowiła, że koszt abonamentu lub identyfikatora za niewykorzystany jego okres ważności w przypadku jego utraty nie podlega zwrotowi. Zgodnie zaś z ust. 4 tego paragrafu koszt abonamentu lub identyfikatora za niewykorzystany jego okres ważności w przypadku utraty pojazdu samochodowego, na który został wydany, nie podlega zwrotowi.
Prokurator Rejonowy Kielce - Wschód w Kielcach wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę Rady Miasta Kielce, zarzucając istotne naruszenia art. 13b ust. 3 i ust. 4 u.d.p. poprzez uregulowanie w § 7 ust. 3, w § 8 ust. 2 oraz w § 12 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu kwestii roszczeń osób parkujących, podczas gdy ustawa o drogach publicznych nie określa dla organu stanowiącego takich kompetencji, co stanowi przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 ust. 3, § 8 ust. 2 oraz § 12 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu.
W odpowiedzi na skargę Miasto Kielce wniosło o oddalenie skargi oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa i nie ogranicza obywatelowi dochodzenia swoich praw. Organ wskazał, że potwierdzeniem powyższego stanowiska jest fakt, iż akt ten podlegał kontroli organu nadzoru, który nie stwierdził sprzeczności z prawem, czy też naruszenia prawa. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a zatem nie zostały złamane zasady sprawiedliwości społecznej, ani tryb ustanawiania aktów prawa miejscowego.
Nadto organ podniósł, że w dniu 26 listopada 2019 r. zostało zlecone wykonanie - w ciągu 6 miesięcy - opracowania dokumentu pod nazwą "Polityka parkingowa w śródmieściu Kielc wraz z analizą Strefy Płatnego Parkowania w ramach zadania pn. Dokumentacja przyszłościowa", na podstawie której zostanie podjęta uchwała w przedmiocie wprowadzenia zamian do uchwały w sprawie strefy płatnego parkowania w Kielcach.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb jej rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 865).
Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa jak również powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest część uchwały nr LVII/1001/2014 Rady Miasta Kielce z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych miasta Kielce, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat.
W demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Niniejsza zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji RP statuując zakaz domniemania kompetencji organu oraz jednoczesny nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencje musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Pogląd dotyczący interpretowania w sposób ścisły, literalny norm o charakterze kompetencyjnym został utrwalony w szeroko rozumianym orzecznictwie i doktrynie i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii.
Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych powołanych jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanego aktu, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Opłatę o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1). Stosownie do art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei zgodnie z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:
- 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;
- 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi,
- 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.
Stosownie do treści art. 13f ust. 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia aktu, rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.
Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego.
Odnosząc się do zaskarżonych postanowień kontrolowanej uchwały stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione. Odnośnie zawartego w § 7 ust. 3 Regulaminu zastrzeżenia, że w przypadku krótszego czasu postoju niż opłacony, niewykorzystana opłata nie podlega zwrotowi, a także postanowień zawartych w § 12 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu zgodnie z którymi koszt abonamentu lub identyfikatora za niewykorzystany jego okres ważności w przypadku jego utraty lub utraty pojazdy samochodowego nie podlega zwrotowi, Prokurator słusznie podnosi, iż takie postanowienia nie znajdują oparcia w przepisach ustawy o drogach publicznych. Rację ma również Prokurator, kwestionując zastrzeżenie zawarte w § 8 ust. 2 Regulaminu, w myśl którego wykupienie abonamentu nie stanowi podstawy do dochodzenia roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania.
W ocenie Sądu zastrzeżenia zawarte w powyższych postanowieniach kontrolowanej uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujący porządek prawny bowiem o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne, władne są orzekać i rozstrzygać sądy powszechne.
Sąd podziela argumenty skarżącego Prokuratora, że regulacje zaskarżonej uchwały dotyczące dopuszczalności oraz zasadności roszczeń podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania, nie stanowią realizacji upoważnienia ustawowego. Konstytucja RP w art. 45 ust. 1 gwarantuje każdej jednostce prawo do sądu. Prawo do sądu oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. To oznacza, że nie można z założenia ograniczać obywatelowi dochodzenia jego praw, nawet jeżeli miałoby okazać się nieuzasadnione.
Podkreślić należy, że art. 18 u.s.g. ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, regulacje zawarte w przepisach ustawy o drogach publicznych, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej uchwały, nie upoważniały rady do uchwalenia przepisów ograniczających roszczenia obywateli do zwrotu niewykorzystanych opłat oraz roszczeń z tytułu braku miejsc postojowych. Kierując się poglądem, zgodnie z którym normy kompetencyjne należy interpretować w sposób ścisły i literalny, za trafny należało uznać zarzut naruszenia art.13b ust. 3 i ust. 4 u.d.p. Z przepisów tych nie wynika upoważnienie dla organu uchwałodawczego gminy do uchwalenia postanowień zawartych w § 7 ust. 3, w § 8 ust. 2 oraz w § 12 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu. W związku z powyższym uprawnione jest stwierdzenie, że zakwestionowane przepisy Regulaminu zostały uchwalone z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia.
Końcowo wskazać należy, że podnoszona przez organ okoliczność zlecenia wykonania opracowania pod nazwą "Polityka parkingowa w śródmieściu Kielc wraz z analizą Strefy Płatnego Parkowania w ramach zadania pn. Dokumentacja przyszłościowa", na podstawie której zostanie podjęta uchwała w przedmiocie wprowadzenia zamian do uchwały w sprawie strefy płatnego parkowania w Kielcach, nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej. Sąd kontroluje bowiem zgodność z prawem zaskarżonej uchwały według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w sentencji wyroku.