Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 marca 2019 r., nr VIII/33/2019, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skarżysko-Kamienna, Rada Miasta Skarżysko-Kamienna, powołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skarżysku-Kamiennej, uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skarżysko-Kamienna, stanowiący załącznik do ww. uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 12 ust. 1 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "ucpg"), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 12 ust. 1 Regulaminu, że obowiązkowej deratyzacji podlega cały obszar Gminy Skarżysko-Kamienna na terenach zabudowy mieszkaniowej oraz poza obszarami mieszkalnymi oraz brak wyznaczenia terminu przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji i ograniczenie się do wskazania jedynie częstotliwości przeprowadzenia deratyzacji, podczas gdy ww. przepis ustawy nakłada na radę gminy obowiązek określenia w sposób kazuistyczny obszaru, który podlega obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia.
Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Skarżyska-Kamiennej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek konkretyzacji miejsc przeznaczonych do deratyzacji wynika nie z przepisów prawa, a interpretacji niektórych organów nadzoru. Zaskarżona uchwała nigdy nie była zaś kwestionowana przez organ nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.
Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 2114/11).
Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).
Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako "ucpg". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa w ust. 2 szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8).
Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora, tj. w zakresie § 12 ust. 1 Regulaminu – załącznika do zaskarżonej uchwały. W przepisie tym prawodawca gminny ustalił, że obowiązkową deratyzację na terenie Gminy Skarżysko-Kamiennej należy przeprowadzić na terenach: a) zabudowy mieszkaniowej - 1 raz w kwartale roku; b) poza obszarami mieszkalnymi - 2 razy w roku. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że regulacja ta narusza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg. Ten ostatni przepis wymaga bowiem od organu uchwałodawczego wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż sam regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Gdyby ustawodawca chciał objąć deratyzacją wszystkie nieruchomości na terenie gminy, niewątpliwie byłby to uczynił wskazując chociażby tylko wymóg określenia terminów deratyzacji (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 837/18; w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., sygn. II SA/Bd 1280/17).
Dodatkowo w kwestionowanym przepisie określono jedynie częstotliwość przeprowadzania deratyzacji, faktycznie pozostawiając określenie terminów jej przeprowadzania organowi wykonawczemu (§ 2 uchwały). Uchwała w zaskarżonej części narusza więc wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg delegację przenosząc bez ustawowego umocowania kompetencje do ustalenia terminów deratyzacji na Prezydenta Miasta (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 718/19; w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II SA/Gd 120/12).
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 12 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.