Uzasadnienie
Decyzją z 15 grudnia 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej: skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy w S. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką W. S..
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO przytoczyło treść art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz ustaliło, że wnioskiem z 4 sierpnia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – W. S., która jest zamężna. Zgodnie z załączonym do akt sprawy aktualnym orzeczeniem z 19 maja 2021 r. W. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 stycznia 2019 r. Akta sprawy potwierdzają również, że stałą faktyczną opiekę nad matką sprawuje niepracujący syn – K. S.. Wobec tych okoliczności organ odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż daty powstania niepełnosprawności matki nie da się ustalić.
Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji odmawiając przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że daty powstania niepełnosprawności matki nie da się ustalić, dopuścił się uchybienia w zakresie prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną.
W ocenie SKO świadczenie pielęgnacyjne nie może jednak zostać przyznane z innych przyczyn. Z akt sprawy wynika, że W. S. pozostaje w związku małżeńskim z J. S., który ma 79 lat i do 30 września 2021 r. legitymował się orzeczeniem zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczeniem z 9 listopada 2021 r. J. S. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 listopada 2024r. Od orzeczenia tego złożono odwołanie, w wyniku czego organ odwoławczy uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustaleń zawartych w punktach II i III, orzekając w pkt II. Symbol przyczyny niepełnosprawności 11-1 07-S, zaś w pkt III. Orzeczenie wydaje się na stałe. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Sąd Rejonowy w K. wyrokiem z 6 maja 2022 r., sygn. akt [...], oddalił odwołanie J. S.. Wyrok uprawomocnił się z dniem 15 czerwca 2022 r.
Organ odwoławczy przywołując art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128, 129 § 1, 132, 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego podniósł, że mąż W. S. nie legitymuje się orzeczeniem zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności, bowiem aktualne orzeczenie o niepełnosprawności zalicza go do stopnia umiarkowanego. W związku z tym to na mężu W. S. spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek zapewnienia pomocy żonie. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia na matkę.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem NSA tj. uchwałą siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W złożonej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Kielcach skardze K. S. zaskarżył decyzję z 15 grudnia 2022 r. w całości zarzucając jej naruszenie przepisów art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w rozpatrywanej sprawie i naruszenie przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że J. S. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jednakże nie może osobiście i stale sprawować opieki nad żoną. W świetle opinii uzyskanej na potrzeby postępowania
IV U [...] Sądu Rejonowego w K., J. S. jest poddawany przewlekłemu leczeniu onkologicznemu, porusza się z utrudnieniem, ubiera się i rozbiera z pomocą osób drugich i w przekonaniu skarżącego absolutnie nie posiada możliwości sprawowania stałej opieki nad żoną. Skarżący również zmuszony jest sprawować opiekę nad ojcem i udzielać mu pomocy w prostych, codziennych czynnościach.
Skarżący zauważył, że zgodnie z orzecznictwem nie ma przeszkód, aby inna osoba niż małżonek, zobowiązana do alimentacji na rzecz osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej, z przyczyn obiektywnych, takiej opieki sprawować nie może.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
Wykładnia tego ostatniego przepisu stała się osią sporu pomiędzy stronami, gdyż bezsporne pozostaje to, że skarżący sprawuje opiekę nad matką oraz, że W. S. jest zamężna, zaś jej małżonek J. S. na datę orzekania przez organ II instancji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co prawda do 30 września 2021 r. był on niepełnosprawny w stopniu znacznym, jednak orzeczeniem z 9 listopada 2021 r. Powiatowy Zespół DS. Orzekania o Niepełnosprawności w O. wydał orzeczenie zaliczające J. S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od 1 października 2021 r. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim wydał 22 grudnia 2021 r. orzeczenie, w którym uchylił orzeczenie organu I instancji i orzekł na nowo, ale jedynie w części dotyczącej symbolu przyczyny niepełnosprawności, daty, do której orzeczenie zostało wydane oraz spełnienia przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110).
Prawomocnym wyrokiem z 6 maja 2022 r. sygn. akt IV U [...] Sąd Rejonowy w K. oddalił odwołanie od ostatniego z ww. orzeczeń. Na dzień złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mąż wymagającej opieki W. S. legitymował się więc orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Sądowi znane są przywoływane w skardze poglądy orzecznictwa, dopuszczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli małżonek tej osoby nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poglądy te w znacznej mierze straciły jednak na aktualności z uwagi na treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Jedno stanowisko wyraża pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
NSA zauważył, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst aktualny - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 100 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym.
W uchwale podniesiono, że w przypadku analizowanych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. NSA wskazał jednocześnie, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem arunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy omawianego przepisu w kontekście konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, ustanowionych w art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że nie ma podstaw do odstąpienia od językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) u.ś.r.
W konsekwencji, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej i wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stanowisko prawne zaprezentowane w omawianej uchwale Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własne.
Oznacza to, że w kontrolowanym przypadku, z uwagi na to, że mąż matki skarżącego - J. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasadnie SKO uznało, że brak było podstaw prawnych do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Sąd pragnie jednocześnie podkreślić, że nie uszły uwadze składu orzekającego okoliczności związane z wiekiem J. S. (79 lat) oraz jego stanem zdrowia, co może rodzić zrozumiałe wątpliwości co do obiektywnej możliwości sprawowania przez niego opieki nad żoną. Na bazie podobnych stanów faktycznych w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazywano, że ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób mając na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat, ale także niepełnosprawnemu dziecku (art. 16 ust. 2 pkt 1) oraz osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 1).
Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504 z późn. zm.). W zakresie świadczonej przez państwo pomocy, ustawodawca na równi traktuje więc osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli uznane za całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i osoby, które ukończyły 75. rok życia (por. np. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Domniemanie wypływające z przytoczonych wyżej przepisów nie może być jednak prawną podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, gdyż w stanie faktycznym sprawy zostało wyjaśnione stosownym orzeczeniem, że J. S. - mąż osoby niepełnosprawnej i wymagającej opieki, mimo wieku przekraczającego 75 lat, nie może zostać uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli osobę nie tylko niezdolną do pracy (bo za taką J. S. został uznany), ale także wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Stopień niepełnosprawności ustalony został na wniosek samego zainteresowanego. Właściwe organy uprawnione do orzekania o niepełnosprawności, a także Sąd Rejonowy w K., rozstrzygnęły prawomocnie, że stan zdrowia J. S. nie pozwala na wydanie w stosunku do niego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nie można zatem przyjąć, że wiek i stan zdrowia męża matki skarżącego traktować należy na równi z uzyskaniem przez J. S. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, czego wymaga art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) u.ś.r., aby obowiązek alimentacyjny wobec W. S. przeszedł z męża na syna i tym samym otworzył możliwość przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.