Uzasadnienie
Rada Gminy w Waśniowie uchwałą nr VII /38/2003 z dnia 30 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 35 ust 1 i art. 40 ust 2 pkt 7, art. 41 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zmianami), dalej zwanej "u.s.g." oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. nr 62 poz. 718 ze zmianami), w § 1 uchwaliła 29 statutów jednostek pomocniczych gminy Waśniów, które stanowiły załączniki do tej uchwały.
We wszystkich załącznikach uchwalono, że:
§ 14 Do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy:
- 2) wybór i odwołanie Sołtysa,
- 3) wybór i odwołanie członków Rady Sołeckiej, § 27 ust. 1 dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa.
§ 29 ust. 1 wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów.
- 2. Prawo ustnego zgłaszania kandydatów posiada wyłącznie uczestnik zebrania, któremu przysługuje czynne prawo wyborcze.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skardze na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucił naruszenie:
- 1. art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw określonych załącznikami do zaskarżonej uchwały konsultacjom społecznym z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami,
- 2. art. 35 ust. 3 pkt.2 w związku z art.36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez:
- - nadanie w § 14 pkt. 2 i 3 statutów organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa, wyboru i odwołania członków Rady Sołeckiej,
- - wprowadzenie w § 27 ust. 1 statutów ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej,
- - wprowadzenie w § 29 ust. 1 i 2 statutów ograniczeń dotyczących biernego prawa wyborczego.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że konsultacje z mieszkańcami stanowią obligatoryjny element uchwalenia statutu jednostki pomocniczej gminy, stanowią one niezbędny element zarówno procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego czego dotyczą. W niniejszej sprawie Rada Gminy w Waśniowie nie przeprowadziła takich konsultacji. Brak konsultacji społecznych z mieszkańcami sołectw będących jednostkami pomocniczymi Gminy Waśniów wynika z braku jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej ich przeprowadzenie. Ponadto skarżona Rada podejmując uchwałę również nie odwołała się w jej treści do regulacji dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.
Dalej skarżący Prokurator podkreślił, że art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. nie wymienia "Zebrania Wiejskiego'’ jako organu elekcyjnego. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej dokonywało zebranie to taki zapis znalazłby się w treści art. 36 ust. 1 u.s.g. poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Zdaniem skarżącego brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w § 27 ust. 1 statutów ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, gdyż art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej.
Wreszcie sprzeczne z art. 36 ust.2 u.s.g. są regulacje zawarte w § 29 ust. 1 i 2 statutów, gdyż przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące w sołectwie. Zatem wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków jest nieuprawnione.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Waśniowie wniosła o jej oddalenie co do pierwszego z zarzutów, a w pozostałym zakresie pozostawiła skargę do rozstrzygnięcia przez Sąd. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. projekty statutów zostały poddane konsultacjom z mieszkańcami. Z uwagi jednak na okres, który upłynął od momentu przeprowadzania konsultacji - 15 lat Rada nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi ich przebieg.
Organ dodał, że Gmina Waśniów w 2003 r. nie miała podjętej uchwały o sposobie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Kwestię tę regulował Statut Gminy Waśniów. Konsultacje były podejmowane poprzez zaprezentowanie projektu uchwały (poprzez jego odczytanie) na zebraniu wiejskim. Takie konsultacje były przeprowadzone we wszystkich sołectwach. W ocenie organu wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Kierując się tym, Wójt Gminy skierował projekty statutów do sołtysów celem odczytania na zebraniach wiejskich we wszystkich sołectwach gminy. Statuty były więc konsultowane w sposób zwyczajowo przyjęty.
Ponadto z treści złożonych pisemnie oświadczeń przez osoby pełniące wówczas funkcje sołtysów wyraźnie wynika, że Rada Gminy w Waśniowie spełniła ustawowy obowiązek nałożony na nią w 35 ust. 1 u.s.g. i uchwalenie statutów sołectw poprzedziła przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami sołectw. Kwestia ta nie była również podnoszona przez Wojewodę w trybie nadzoru, który nie miał wątpliwości, czy uchwała była konsultowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zmianami), dalej określanej w skrócie jako "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.
Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw społecznym konsultacjom z ich mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
1)nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2)zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3)organizację i zadania organów jednostki pomocniczej:
4)zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5)zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).
Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23).
W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych, poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały.
Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela.
W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, aby w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała w sprawie konsultacji, podjęta na podstawie art. 5a u.s.g. Organ powołał się na to, że kwestia konsultacji została uregulowana w statucie. Zauważyć jednak należy, że chociaż statut ten uchwalony został 28 marca 2003 r., a więc na około miesiąc przed podjęciem zaskarżonej uchwały, jednak został on ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego dopiero 5 sierpnia 2003 r. Nie ulega więc wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały jeszcze nie obowiązywał.
Ponadto organ nie wykazał się żadnymi dokumentami, potwierdzającymi przeprowadzenie konsultacji zgodnie z rozdziałem XI statutu Gminy Waśniów (przykładowo zarządzeniem wójta gminy o wszczęciu konsultacji, kalendarzem czynności konsultacji, zbiorczych wynikach konsultacji, o których mowa w statucie Gminy). Poza tym w odpowiedzi na skargę jej autor wskazał, że konsultacji zostały przeprowadzone w sposób zwyczajowo przyjęty, tak więc przyznane zostało przez organ to, że nie było konsultacji zgodnych z obowiązującą na terenie gminy uchwałą, regulującą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Tymczasem sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego też nie mogło prowadzić do oddalenia skargi twierdzenie organu, że konsultacje z mieszkańcami faktycznie zostały przeprowadzone, co miałyby potwierdzać dołączone do odpowiedzi na skargę oświadczenie dwóch osób pełniących funkcję sołtysów w 2003 r. Po pierwsze, kwestia prawidłowości takich konsultacji nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji, której kryteria powinny zostać określone w uchwale podjętej radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.
Po drugie, wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. W aktach sprawy, poza wspomnianymi oświadczeniami, nie ma dowodu na to, że projekty nowych statutów zostały w ogóle uprzednio podane publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów, w szczególności wskazujących na termin i miejsce udostępnienia tych projektów, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectw o terminie i miejscu ich udostępnienia. Brak jest dowodów publicznego ogłoszenia o porządku obrad zebrania wiejskiego.
Również z protokołu z sesji z 30 kwietnia 2003 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby podjęcie uchwały zostało poprzedzone konsultacjami. Mowa jest w nim tylko o tym, że każdy sołtys bądź przewodniczący rady sołeckiej otrzyma statut swojego sołectwa, a gdyby ktoś inny był zainteresowany, wszystkie statuty są w zbiorze dokumentów w tut. Urzędzie.
Również pozostałe, zawarte w skardze zarzuty są częściowo uzasadnione. W szczególności trafnie skarżący podnosi, że z naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazano w § 14 pkt 2 i 3 wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, podczas, gdy ustawa przyznaje to uprawnienie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania. Również z naruszeniem tego samego przepisu - art. 36 ust. 2 u.s.g. - w § 27 wprowadzono nieprzewidziany przez ustawę wymóg obecności co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania na zebraniu, na którym dokonuje się wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Także wprowadzone w § 29 ograniczenia co do formy zgłaszania kandydatów (tylko ustnie i tylko przez uczestnika zebrania) nie znajdują uzasadnienia w treści powyższego przepisu.
Natomiast wobec nieuregulowania w ustawie kwestii związanych z odwołaniem sołtysa i członków rady sołeckiej, rada gminy była uprawniona do jej uregulowania w sposób samodzielny i odmienny w stosunku do określonego w art. 36 ust. 2 u.s.g. sposobu wyboru tych osób.
Mając na uwadze to, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a, należało stwierdzić nieważność tego aktu w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., orzekając w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. (na zgodny wniosek stron).