Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 22 grudnia 2022 r. znak: SKO.PS/80/4360/2219/2022, po rozpatrzeniu odwołania D. B. od decyzji z 8 czerwca 2022 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na U. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że D. B. jest synem osoby wymagającej opieki – U. B., legitymującej się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z 28 października 2021 r. zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z orzeczeniem, którego ważność upływa z dniem 31 października 2023 r., niepełnosprawność istnieje od 8 sierpnia 2006 r.
W ocenie organu II instancji wadliwe jest stanowisko Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, który brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego upatruje w tym, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 57 roku życia. Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, ugruntowała się linia orzecznicza wskazująca, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), dalej zwanej "u.ś.r.", która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z powyższym, okoliczność, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, nie wyklucza przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Nie ma bowiem znaczenia wiek, w którym niepełnosprawność powstała, lecz istotne jest, że występuje ona w stopniu znacznym.
Organ odwoławczy podał, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze.
Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z danych wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia strony odwołującej się wynika, że U. B. od poniedziałku do piątku przebywa w Dziennym Domu "S." w Ostrowcu Świętokrzyskim. D. B. przygotowuje dla matki posiłki, pomaga przy jej ubieraniu i utrzymaniu higieny osobistej, przygotowuje lekarstwa, wykonuje z matką ćwiczenia, robi zakupy, towarzyszy matce podczas wizyt lekarskich. Zakres sprawowanej opieki nie stanowi "stałej" opieki i nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie Kolegium, z uwagi na charakter opieki i czynności, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy, nie można uznać, że D. B. nie może podejmować lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.
Z tych względów Kolegium stwierdziło, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. zaistniały przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Kielcach z 22 grudnia 2022 r. D. B. zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 119 pkt 2 Ppsa zwrócił się o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga by stała, ciągła opieka wykluczająca podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musiała być opieką całodobową. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że opieka w rozumieniu tego przepisu ma być stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "Ppsa." niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką U. B. Świadczenie, którego skarżący się domagał – zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zasadniczą przyczyną zaakceptowania odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było uznanie przez organ odwoławczy, że wnioskujący o nie syn wymagającej opieki U. B., ma możliwość zorganizowania opieki nad matką w taki sposób, aby pogodzić ją z aktywnością zawodową. Zdaniem Kolegium, fakt przebywania U. B. od poniedziałku do piątku w Dziennym Domu "S." oraz rodzaj czynności, które podejmuje skarżący w ramach sprawowanej opieki nad matką, nie wykluczają podjęcia zatrudnienia choćby na część etatu. Zakres sprawowanej opieki nie mieści się w kategorii konieczności stałej i długotrwałej opieki i pomocy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przesłanką, uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, był brak przewidzianej w tym przepisie konieczności istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy okolicznością sprawowania faktycznej stałej i koniecznej opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia lub innej pracy.
Powyższa argumentacja organu odwoławczego nie zasługuje na akceptację.
Bezspornie z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 28 października 2021 r. zaliczającego U. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 października 2023 r. wynika, że ww. wymaga: korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Ocena stopnia samodzielności i stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy." Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki przesądza więc o tym, że osobie niepełnosprawnej taka opieka jest niezbędna.
Wadliwe jest zatem ustalanie przez organ odwoławczy, że zakres niezbędnej dla U. B. pomocy tj. przygotowywanie dla niej posiłków, podawanie lekarstw, pomoc w ubieraniu i utrzymaniu higieny osobistej, wykonywanie razem z matką ćwiczeń, zakupy, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, odwożenie i przywożenie w związku z pobytem w Dziennym Domu "S.", nie stanowi "stałej" opieki i nie mieści się w kategorii koniecznej stałej i długotrwałej opieki i pomocy przewidzianej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres niezbędnej opieki jakiej wymaga U. B., został ostatecznie ustalony i przesądzony w orzeczeniu z 28 października 2021 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia wprost wynika, że U. B. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku za znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z tych samych względów nie można traktować przebywania U. B. w Dziennym Domu "S. jako czasu umożliwiającego skarżącemu podjęcie pracy, ponieważ w orzeczeniu przewidziano wymóg korzystania przez U. B. z usług "socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki".
Takie kategoryczne stwierdzenia nie pozwalają na odmienne ustalenia, zwłaszcza dokonywane przez organ administracji, który nie dysponuje niezbędną w takich sprawach wiedzą medyczną. Zauważyć należy, że organ odwoławczy nie kwestionował ustaleń pracownika socjalnego zawartych w wywiadzie środowiskowym z 21 listopada 2022 r., wskazujących, że D. B. "sprawuje nad niepełnosprawną matką stałą, systematyczną opiekę, która jest wykonywana w sposób właściwy".
Póki wspomniane orzeczenie pozostaje w obrocie prawnym, jego podważanie i bagatelizowanie zakresu opieki niezbędnej dla niepełnosprawnej w stopniu znacznym U. B. - jest niedopuszczalne. Dlatego niezasadne jest twierdzenie organu II instancji, że "zakres opieki udzielanej niepełnosprawnej matce nie mieści się w kategorii konieczności stałej i długotrwałej opieki i pomocy wykonywanej w zakresie umożliwiającym podjęcie pracy przez odwołującego".
Skoro ustawodawca przewidział, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która rezygnuje z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to znaczy, że co do zasady posiadanie takiego orzeczenia wiąże się z koniecznością sprawowania opieki w takim zakresie, który wymaga całkowitej rezygnacji z zatrudnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym został wyrażony pogląd, z którym w pełni zgadza się Sąd w niniejszej sprawie, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciagła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2022 r. II SA/Gd 242/22, lex nr 3408178)
Powyższe rozważania świadczą o naruszeniu przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy, a także o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji, podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa. Uchylenie decyzji organu I instancji jest następstwem naruszenia przez ten organ prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, na co szczegółowo i zasadnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi ponownie postępowanie zmierzające do merytorycznej oceny zasadności wniosku z 5 maja 2022 r. Następnie organ ten wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa i wszystkie przedstawione uwagi. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadni respektując wymogi wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec uwzględnienia skargi należało zasądzić od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 205 § 2 Ppsa), na które złożyło się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata obliczone według stawek przyjętych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).