Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21 grudnia 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania R. S., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy w K. W. z 9 listopada 2022r. znak: [...], którą orzeczono o odmowie przyznania R. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca J. S..
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., zwanej dalej "u.ś.r." lub "ustawą") i wskazało, że w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem - J. S. złożył jego syn - R. S.. Ojciec skarżącego jest żonaty, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Busku - Zdroju z 13 września 2022 r. zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydanym na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 lipca 2022 r. Bezspornym jest zatem, że jest on osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy i tym samym została spełniona przesłanka dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K [...] Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie da się ustalić dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści tego wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną.
Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane skarżącemu z innego powodu, tj. braku spełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 1a ustawy. Z akt sprawy wiadomo bowiem, że J. S. pozostaje w związku małżeńskim z J. S. na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża w pierwszej kolejności.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że żona osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe.
Kolegium podkreśliło, że w art. 17 ust. 5 u.ś.r. zostały wskazane przesłanki negatywne, w przypadku zaistnienia których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostałe w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wyjaśniło przy tym, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS [...], warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Kolegium wskazało, że skoro J. S. pozostaje w związku małżeńskim z J. S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że obowiązek alimentacyjny przeszedł na syna R. S..
Kolegium dodało, że przepisy ustawy w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostawiając organom w tym zakresie żadnej uznaniowości, przy czym ustawa ta nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie obliguje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek, mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł R. S. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
- 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez innych członków rodziny, w tym przez żonę;
- 3) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na: pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, przyjęciu, że sam fakt, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim implikuje możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie przez małżonka, a nie przez osobę sprawującą faktycznie opiekę, ale będąca spokrewnioną w dalszym stopniu, w sytuacji w której małżonek nie sprawuje opieki i obiektywnie sprawować jej nie może, ponieważ ma 85 lat i jest osobą bardzo schorowaną, która sama wymaga opieki i pomocy bowiem ma: miażdżycę, uszkodzony mięsień serca, niedotlenienie, nerwicę wrodzoną, depresję, stany lękowe, duże wahania ciśnienia, dyskopatię kręgosłupa, stany zwyrodnieniowe, uszkodzony kręgosłup w znacznym stopniu i osteoporozę - posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności umiarkowanym, co w sposób oczywisty godzi w cel świadczenia - pomoc i opiekę nad osobą niepełnosprawną.
W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów, podnosząc w szczególności, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się tendencja do stosowania wykładni rozszerzającej odnośnie przyczyn uzasadniających sprawowanie opieki przez innych krewnych niż współmałżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Zdaniem skarżącego, organ wyciągnął nieprawidłowe wnioski z przeprowadzonego postępowania dowodowego i nie ustalił, czy żona osoby wymagającej opieki może sprawować opiekę nad mężem.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r." lub "ustawa".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
Wykładnia tego ostatniego przepisu stała się osią sporu pomiędzy stronami.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki - J. S. jest żonaty, zaś wnioskodawca R. S. jest jego synem. J. S. - żona wymagającego opieki - nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności omawiane świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zatem żonie J. S.. Dopiero w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. małżonek osoby wymagającej opieki nie może podjąć się opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie przy tym wskazał, że współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wyjaśnić należy, że Sądowi znane są przywoływane w skardze poglądy orzecznictwa, dopuszczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli małżonek tej osoby nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poglądy te w znacznej mierze straciły jednak na aktualności z uwagi na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS [...], zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy są rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Jedno stanowisko wyraża pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
NSA zauważył, że z punktu widzenia wykładni językowej, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst aktualny - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym.
W omawianej uchwale podniesiono, że w przypadku analizowanych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. NSA wskazał jednocześnie, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy omawianego przepisu w kontekście konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, ustanowionych w art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że nie ma podstaw do odstąpienia od językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.
W konsekwencji, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej i wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stanowisko prawne zaprezentowane w omawianej uchwale Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własne. Oznacza to, że w kontrolowanym przypadku, z uwagi na to, że żona ojca skarżącego - J. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, Kolegium zasadnie uznało, że brak było podstaw prawnych do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Okoliczności powoływane w odwołaniu, a teraz w skardze, nie aktualizują możliwości ubiegania się o wnioskowane świadczenie.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.