Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 135/20

Uzasadnienie

Uchwałą nr V/30/2015 z dnia 30 marca 2015 r. Rada Gminy Skarżysko Kościelne działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skarżysko Kościelne, stanowiący załącznik nr 1 do tej uchwały, zwany dalej regulaminem.

W § 19 ust. 1 regulaminu wskazano, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy w odniesieniu do psów:

1. - prowadzenie psa na uwięzi oraz w nałożonym kagańcu w sposób uniemożliwiający stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich (pkt 2);
2. - zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem (pkt 7);
3. - właściciel nieruchomości posiadający psa obowiązany jest do wywieszenia tablic ostrzegawczych na bramach nieruchomości np. o treści: "Uwaga! Posesji pilnuje pies", "Uwaga! Agresywny pies" (pkt 9).

Z kolei w § 19 ust. 2 uchwalono - w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:

1. - zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów – przewodników (pkt 2),
2. - zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał Rady Gminy (pkt 3),
3. - zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych lub mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne (pkt 4).

W § 20 ust. 9 uchwalono, że w razie prowadzenia chowu gołębi ich liczba bez względu na rodzaj nieruchomości nie może być większa niż 30 sztuk. Limit nie dotyczy hodowców zrzeszonych w Polskim Związku Hodowców Gołębi.

W § 21 ust. 1 regulaminu wskazano, że obowiązkową deratyzację na terenie Gminy Skarżysko Kościelne należy przeprowadzić co najmniej raz w roku na terenie nieruchomości od 1 października do dnia 31 października.

Skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w 19 ust. 1 pkt 9 załącznika do uchwały wywieszenia tablic ostrzegawczych o określonej treści - podczas gdy przepis ten nie upoważnia rady gminy do ingerowania w prawo własności właściciela poszczególnej nieruchomości,
2. 2) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 19 ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały zakazów wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp. oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk, podczas gdy ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy dla ludzi oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom,
3. 3) art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 20 ust. 9 załącznika do uchwały regulacji dotyczących chowu gołębi, podczas, gdy gołębie nie mogą zostać uznane za zwierzęta gospodarskie, w związku z czym Rada Gminy nie była upoważniona do regulowania w regulaminie wymogów dotyczących chowu gołębi,
4. 4) art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 21 ust. 1 regulaminu, że obowiązkowej deratyzacji podlega cały obszar Gminy na terenach nieruchomości, podczas, gdy przepis ustawy nakłada na radę gminy obowiązek określenia w sposób kazuistyczny obszaru, który podlega obowiązkowej deratyzacji – czego Rada Gminy nie uczyniła,
5. 5) art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy i art. 10a ust.3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r, poz.856 ze zm.), dalej jako "u.o.z.", oraz § 143 zw. z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), poprzez:
6. - przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 19 ust. 1 pkt 2 oraz § 19 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały regulaminu zapisu zobowiązującego właściciela do prowadzenia psa na smyczy oraz w nałożonym kagańcu oraz zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi jedynie na terenach zielonych oraz w sytuacji gdy pies jest w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem,
7. - przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 19 ust. 1 pkt 7 regulaminu zapisu zobowiązującego właściciela do pozostawienia psów bez uwięzi na terenie nieruchomości tylko w przypadku nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający psu jej opuszczenie i wykluczającej dostęp osób trzecich odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawodawca nie upoważnił w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zdaniem skarżącego istotą regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby zapewnić ochronę przed zagrożeniami i uciążliwościami z ich strony dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc. Zaskarżone przepisy regulaminu stanowią niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Co do wywieszenia na bramach nieruchomości tablic ostrzegawczych to zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc niebędących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Rada Gminy nie mogła zatem nałożyć obowiązków na właścicieli ruchomości wkraczając w sferę ich prywatnej własności dotyczącej posiadanych ruchomości. Co do regulacji § 20 ust. 9 załącznika, to organ w sposób nieuprawniony wprowadził do Regulaminu zapis dotyczący gołębi, gdyż gołębie nie mogą być uznane zarówno za zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarcze jak i zwierzęta hodowlane. Za zwierzęta gospodarskie mogą zostać jedynie uznane zwierzęta wskazane w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 roku o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (art. 2 ust. 1).

Odnośnie przekroczenia delegacji ustawowej w § 21 ust. 1 Regulaminu to zdaniem organu celem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy jest zobowiązanie Rady gminy do wskazania konkretnych obszarów na terenie gminy, które ze względu na ich usytuowanie lub inną charakterystykę wymagają poddania ich deratyzacji, a także terminów wykonania tych zabiegów sanitarnych. Nie wprowadza on zaś uprawnienia dla rady gminy do objęcia całego obszaru gminy obowiązkiem deratyzacji. Co do regulacji § 19 ust. 1 pkt 2 i 7 oraz § 19 ust. 2 pkt 4 regulaminu to kwestie wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi, zostały uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt (art. 10a ust. 3, 4).

Z kolei regulacje § 19 ust. 1 pkt 2 i 7 oraz § 19 ust. 2 pkt 1 załącznika skarżący ocenił jako bardziej rygorystyczne niż przepisy ustawy, w związku z czym jego zdaniem zostały one podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 19 ust. 1 pkt 2, 7, 9, § 19 ust. 2 pkt 2, 3, 4, § 20 ust. 9 oraz § 21 ust. 1 załącznika nr 1.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej "nieuwzględnienie" wskazując, że oblig konkretyzacji miejsc przeznaczonych do deratyzacji wynika nie z przepisów prawa, a z interpretacji niektórych organów nadzoru. Zaskarżona uchwała nigdy nie była kwestionowana przez organy nadzoru ani pod względem formalnym ani merytorycznym. Podobnie nałożenie na mieszkańców obowiązku informowania, że na posesji jest pies, nie jest, jak chce Prokurator, ingerencją w prawo własności, lecz zwykłym przepisem porządkowym, do wydawania którego Rada Gminy ma uprawnienie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Z kolei zakaz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, oczywiście obwarowany określonymi zastrzeżeniami, jest wykonaniem dyspozycji ustawy do wprowadzenia takich reguł, by psy nie były uciążliwe i nie zagrażały bezpieczeństwu ludzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.

Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony);
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 19 ust. 1 pkt 2 i pkt 7, § 19 ust. 2 pkt 2 i pkt 4, § 20 ust. 9, § 21 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, zaś oddalił skargę jeśli chodzi o zapisy zawarte w § 19 ust. 1 pkt 9 oraz § 19 ust. 2 pkt 3 regulaminu.

Jeśli chodzi o zapis § 19 ust. 1 pkt 2 regulaminu, zgodnie z którym do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy (w odniesieniu do psów) prowadzenie psa na uwięzi oraz w nałożonym kagańcu w sposób uniemożliwiający stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich, Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów (jak też innych zwierząt) w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży (na smyczy) i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Brak określenia takich wyjątków powoduje, że omawiany przepis w sposób istotny narusza prawo. Postanowienia zawarte w § 19 ust. 1 pkt 2 regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków pozbawiają przywołaną regulację cechy proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowią obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepis art. 10a ust. 3 u.o.z., o którym niżej.

Odnośnie regulacji zawartej w § 19 ust. 1 pkt 7 regulaminu to w zakresie, w jakim na właścicieli psów został nałożony obowiązek takiego ogrodzenia swojej nieruchomości (jeśli chcą na niej zwolnić psa ze smyczy), aby wykluczony był dostęp do niej osób trzecich, uregulowanie to także przekracza wynikającą z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku delegację ustawową. Po pierwsze, już u.o.z. wprowadza regulację dotyczącą możliwości puszczania psów bez kontroli nad ich zachowaniem w taki sposób, że w art. 10a ust. 3 i 4 stanowi, iż zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Analizowana regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale wkracza więc w zakres regulacji ustawowej, co jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Po drugie, powyższe uregulowanie zmusza w istocie właściciela nieruchomości, będącego jednocześnie właścicielem psa, w sytuacji, gdy nie chce on cały czas trzymać tego psa na uwięzi, do szczególnego zabezpieczenia tej nieruchomości, wykluczającego (a więc uczynienia niemożliwym) dostanie się na jej teren osobom trzecim, co w praktyce może się okazać co najmniej trudnie, o ile nie niemożliwe. Wymagałoby to bowiem budowy takiego ogrodzenia, które będzie niemożliwe do sforsowania przez osoby trzecie. Takich bowiem działań wymagać może przewidziane w zakwestionowanym przepisie "ogrodzenie wykluczające dostęp osób trzecich".

Natomiast Sąd podziela stanowisko organu odnośnie do obowiązku umieszczenia na ogrodzeniu tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem, że taki obowiązek mieści się w delegacji ustawowej (o czym poniżej). Z uwagi jednak na to, że cała pozostała część § 17 ust. 1 pkt 2 lit.e regulaminu narusza prawo, w związku z czym podlega eliminacji poprzez stwierdzenie jej nieważności, pozostawienie tylko tej jej części w brzmieniu "odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem" nie jest możliwe z uwagi na to, że stanowiłaby ona oderwany od całości, niezrozumiały i nie stanowiący normy prawnej fragment regulaminu (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 1064/19).

Przepis § 19 ust. 1 pkt 9 regulaminu, dotyczący obowiązku wywieszenia przez posiadaczy psów tabliczek ostrzegawczych na bramach nieruchomości, mieści się w ocenie Sądu w delegacji ustawowej, która nie ogranicza się, w przypadku określenia obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem, do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, bo to ograniczenie dotyczy tylko ochrony przed zanieczyszczeniem. Nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wbrew obawom wyrażonym w orzeczeniach WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1056/15 i z 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16, nałożenie takiego obowiązku nie stanowi nadmiernej, nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na obszarze których przebywają psy zwolnione ze smyczy, a także do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu tabliczki ostrzegawczej z napisem odpowiedniej treści.

Za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący zapisu zawartego w § 19 ust. 2 pkt 2 regulaminu. Z treści tego przepisu wynika zakaz wprowadzania zwierząt domowych do wszystkich obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak lecznice, wystawy itp. (nie dotyczy to osób niewidomych, korzystających z pomocy psów – przewodników). Zakaz ten obejmuje zatem np. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. To samo – odpowiednio – dotyczy obiektów drogowych, parków i innych obszarów zieleni mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi, zdaniem Sądu, do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi i zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1279/19, z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1314/19).

Odmiennie Sąd ocenił regulację zawartą w § 19 ust. 2 pkt 3 regulaminu. Zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny m.in. placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż czy kąpielisk realizuje cel ustawowy zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wprowadza bowiem regulację, która ma chronić przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony zwierząt domowych w miejscach, gdzie należy szczególnie dbać o bezpieczeństwo dzieci i ich opiekunów. Postanowienia te nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonych miejscach, albowiem miejsca takie jak wymienione stanowią w istocie niewielki ułamek miejsc publicznych i mają charakter szczególny. Z tych powodów w omawianym zakresie Sąd skargę oddalił.

Zasadnym był natomiast zarzut dotyczący § 19 ust. 2 pkt 4 regulaminu. Podkreślenia wymaga, że regulacja ta dotyczy nie tylko psów (które w razie zwolnienia muszą mieć dodatkowo założony kaganiec), ale wszelkich zwierząt domowych, a więc także przede wszystkim kotów jak również innych drobnych zwierząt tradycyjnie trzymanych w domach. Zwłaszcza w odniesieniu do kotów, przewidziane tym przepisem regulaminu dopuszczenie możliwości ich zwolnienia z uwięzi tylko na terenach zielonych do tego przeznaczonych, spowodowałoby to, że faktycznie wszystkie koty domowe musiałyby przebywać tylko w zamkniętych pomieszczeniach, a na zewnątrz tych pomieszczeń mogłyby być wypuszczane tylko na uwięzi (smyczy). Taka regulacja, obejmująca wszystkie zwierzęta domowe, zdaniem Sądu wykracza poza delegację ustawową. Jak bowiem wynika z zacytowanego wyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta obowiązków musi mieć na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Jeśli chodzi o pozostałe - poza psami - zwierzęta domowe, a więc zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy) trudno dopatrzyć się z ich strony zagrożenia czy też uciążliwości dla ludzi. Również jeśli chodzi o zanieczyszczanie terenów małe zwierzęta domowe nie stanowią większego źródła tego zanieczyszczenia niż zwierzęta wolno żyjące. Niczym zatem nieuzasadnione, a więc i przekraczające wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy delegację, jest więc nałożenie na właścicieli wszystkich zwierząt domowych, a nie tylko psów, obowiązku trzymania ich na uwięzi.

Trafny okazał się także zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 20 ust. 9 załącznika do uchwały regulacji dotyczących chowu gołębi, podczas gdy gołębie nie mogą zostać uznane za zwierzęta gospodarskie, w związku z czym Rada Gminy nie była upoważniona do regulowania w regulaminie wymogów dotyczących chowu gołębi. Istotnie, gołębie nie mogą zostać uznane ani za zwierzęta gospodarskie (nie zostały wymienione wśród zwierząt gospodarskich, zdefiniowanych w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2132), ani za zwierzęta domowe. Nie jest możliwe określanie w regulaminie obowiązków dotyczących hodowli gołębi, gdyż jest to sprzeczne z prawem, a charakter tego naruszenia określić należy jako istotny (wyrok WSA w Opolu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Op 432/13).

W ocenie Sądu nie ulega także wątpliwości, że regulacja zawarta w § 21 ust. 1 uchwały narusza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Ten ostatni przepis wymaga bowiem od organu uchwałodawczego wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż sam regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Gdyby ustawodawca chciał objąć deratyzacją wszystkie zabudowane nieruchomości na terenie gminy, niewątpliwie byłby to uczynił wskazując chociażby tylko wymóg określenia terminów deratyzacji (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 837/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., sygn. II SA/Bd 1280/17).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 19 ust. 1 pkt 2 i pkt 7, § 19 ust. 2 pkt 2 i pkt 4, § 20 ust. 9, § 21 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałej części skargę oddalił.

.3 4