Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r. nr, którą odmówiono M.R. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca T. R. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, co następuje.
W dniu 16 września 2020 r. M.R. wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem T.R., który jest żonaty. Do wniosku zostało dołączone orzeczenie z dnia 3 września 2020 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach, którym T. R. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane do dnia 30 września 2021 r. W oświadczeniu złożonym w dniu 16 września 2020 r. M.R. oświadczył, że jego matka i siostra pracują zawodowo. Organ pierwszej instancji, powołując się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił jednak M.R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art, 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej też jako "u.ś.r.", "ustawa"), gdyż niepełnosprawność T.a R. istnieje od 58-ego roku życia.
Niemniej jak wyjaśniło Kolegium, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zatem w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. ma także zastosowanie. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium określonym w tym przepisie.
Ze złożonego w dniu 16 września 2020 r. Wniosku M.R. wynika jednak, że osoba wymagająca opieki, a więc T. R., pozostaje w związku małżeńskim. Należało więc, w ocenie organu odwoławczego, w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca M.R. jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec T. R. Obowiązek alimentacyjny żony wobec męża wyprzedza obowiązek alimentacyjny dzieci wobec ojca. Małżonek jest zawsze zobowiązany w pierwszej kolejności do alimentacji.
W świetle treści art. 130 k.r.o. małżonek jest osobą, która w pierwszej kolejności jest zobligowana do alimentowania współmałżonka. W związku z tym, pominięcie współmałżonka jako osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego uznawane musi być jako rozwiązanie dyskryminujące i pozostające w sprzeczności z przesłankami aksjologicznymi i podstawowym celem tego świadczenia. Skoro małżonek jest pierwszą osobą zobligowaną do alimentacji współmałżonka, to tym bardziej właśnie on powinien mieć prawo do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po uprzednim spełnieniu wymaganych przez ustawę kryteriów. Inne rozumienie tej kwestii byłoby nie tylko sprzeczne z przepisami prawa, lecz także z racjonalnym i logicznym rozumowaniem.
Kolegium wyjaśniło, że zatrudnienie w żaden sposób nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa — z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaakcentować również należy, że obowiązek alimentacyjny powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).
Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem T. R. ciąży obecnie na jego małżonce, jako osobie zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, to obowiązek ten - wymagany w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy - nie ciąży na synu, który jest zobowiązany do alimentacji względem ojca dopiero w dalszej kolejności
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.R. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, zarzucając jej:
- - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o. niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. sygn. akt [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2020 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M.R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność.
Poprzestanie na wykładni językowej i nie zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu w ocenie skarżącego nie wystarczające. Wykładnia celowości owa i systemowa Uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.
Skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14), zgodnie z którym gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznaczą pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) powoływanej dalej jako "ustawa", "u.ś.r.".
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl któregoś świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Przepis art. 17 ust. 5 ustawy wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.
W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2391/20 (Lex 3144625), który to pogląd Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela i uznaje za własny, że ustawodawca wyszedł z założenia, iż w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli.
Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność zaistnienia rzeczywistej całodobowej stale sprawowanej przez skarżącą w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonce G. H. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015).
Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.
W niniejszej sprawie nie powstał spór co do tego, że T. R. jako osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na istnienie orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności żony niepełnosprawnego ojca skarżącego w niniejszej sprawie ani na etapie administracyjnym, ani sądowym, strona się nie powoływała. Skarżący oświadczył na piśmie (k. 6 akt adm.), że jego matka pracuje. Dlatego rację należy przyznać organom, że nie było dopuszczalne w stanie faktycznym tej sprawy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego M.R. w związku z opieką nad ojcem.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego.
Prezentowany pogląd, dotyczący powyższej wykładni art. 17 ust. 1, ust. 1a, i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., został wyrażony oprócz ww. powołanego wyroku NSA m.in. także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z [...] listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Sąd odnośnie orzeczenia przytoczonego w uzasadnieniu skargi, wskazuje, że wyrok powołany przez skarżącego zapadł w innych okolicznościach faktycznych a ponadto nie wynika z okoliczności tej sprawy, aby stan zdrowia obydwojga małżonków powodował, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem.
Brak było zatem w tej sprawie podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawnego ojca, gdy ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Samo tylko faktyczne sprawowanie opieki na osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną nie jest w tym wypadku wystarczające w świetle powołanych wyżej przepisów prawa. Nie zostało wykazane, że żona T. R. jest w stopniu znacznym niepełnosprawna. Trzeba podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji gdy tylko strona postępowania ma wiedzę o istotnych dla sprawy okolicznościach i dowodach na ich poparcie.
W tej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że - w świetle powołanych wyżej regulacji prawnych - skarżącemu nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a w konsekwencji chybiony okazał się zarzut skargi naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.
W odpowiedzi na twierdzenia skargi, że konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji, sprzeciwiają się wykładni przepisów prawa dokonanej przez organy administracji w tej sprawie, podnieść trzeba, że skarżący nie dostrzega, iż zasada sprawiedliwości społecznej sprzeciwia się równocześnie nieuzasadnionemu przerzucaniu na organy państwa (a przez to na innych obywateli) obowiązku ponoszenia kosztów związanych z wypłatą świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji są w stanie spełnić ten obowiązek np. gdy uzyskują dochody z pracy zarobkowej. Przepisy Konstytucji RP i wydane w oparciu o ustawę zasadniczą przepisy prawa wprowadzają nakaz ochrony i opieki nad rodziną właśnie poprzez regulacje dotyczące obowiązku alimentacyjnego, który należy realizować, a szczególną pomoc materialną i społeczną ze strony władz publicznych mają rodzinom w trudnej sytuacji życiowej zapewnić regulacje prawne dotyczące pomocy społecznej czy świadczeń rodzinnych, co nie znaczy, że państwo nie może wprowadzić zasad dostępu do tych świadczeń, gwarantując ich otrzymanie przez osoby, którym faktycznie się one należą.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.