Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 146/20

Uzasadnienie

Zarządzeniem z dnia 14 lutego 2018 r. Starosta zatwierdził "Projekt stałej organizacji ruchu na obszarze Starego Miasta ".

W dniu 23 grudnia 2019 r. A. S. i J. S. wnieśli do tut. Sądu skargę na powyższe zarządzenie, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ("Prd") w zw. z § 3 ust. 1 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez:

1. – zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu w sposób całkowicie dowolny, pomimo braku przesłanek dla wprowadzenia zakazu wjazdu na drogę dojazdową, przy której znajduje się budynek stanowiący własność skarżących, oraz w którym prowadzona jest działalność gospodarcza przez J. S., powodując tym samym niczym nieuzasadnione ograniczenie w dysponowaniu własnością przez skarżących oraz w możliwości prowadzenia działalności gospodarczej;
2. – brak ujęcia w opisie znaku B-2 dopuszczenia do korzystania z drogi przez właścicieli budynku przy ul. R. 16, 17, mimo że stosowne wyłączenia są przewidziane dla mieszkańców budynku przy ul. S., ul. R., ul. O. o wskazanych w opisie numerach;
3. – art. 22 i 32 Konstytucji RP poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu, która uniemożliwia prowadzenie przez J. S. działalności gospodarczej, poprzez uniemożliwienie korzystania z drogi w sytuacji, w której ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a nadto w sytuacji, w której zakazane jest dyskryminujące i nierówne traktowanie kogokolwiek, w tym przedsiębiorców.

Skarżący zawnioskowali o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczność wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, przebiegu zmiany organizacji ruchu, negatywnego wpływu wprowadzonej organizacji ruchu na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej i korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Dopuszczalność zaskarżenia tego typu aktu skarżący wywiedli powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13, z której wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 Prd, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia skarżący upatrują w posiadaniu przez nich statusu współwłaścicieli budynku położonego przy ul. R. 16, 17, w którym nieprzerwanie od kilku lat prowadzą działalność gospodarczą - usługi hotelarskie. Zaskarżone zarządzenie narusza ten interes, pozostając w sprzeczności z przepisami art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Po wprowadzeniu organizacji ruchu dokonanej zaskarżonym zarządzeniem, w obszarze ul. S./R. postawiono znak drogowy: znak B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach) z opisem: "Nie dotyczy mieszkańców Starego Miasta od 30 października do 31 marca", "Nie dotyczy poj. służb miejskich, mieszkańców budynków: ul. S. 1, ul. R. 11 i 13/14, ul. O. 2, 2a, 4,6,8,8a, zaopatrzenia w godz. 5-11, poj. za zgodą zarządcy drogi", "Nie dotyczy rowerów", uwidoczniony na zdjęciu nr 1 dołączonym do skargi. Skarżący twierdzą, że organizacja ruchu została wydana bez wnikliwej analizy w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez jej należytego uzasadnienia. Zatwierdzona organizacja ruchu powoduje, że możliwość prowadzenia przez nich działalności gospodarczej została w znaczny sposób ograniczona, gdyż nie mają zapewnionej możliwości wjazdu w pobliże budynku stanowiącego ich własność i gdzie prowadzą działalność gospodarczą.

Opis umieszczony pod znakiem zawiera wyłączenia od ustanowionego zakazu wjazdu, które jednak nie obejmują właścicieli budynku przy ul. R. 16, 17. W opisie znaku przewidziano wyłączenie dla "zaopatrzenia w godz. 5-11". Jednak działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu usług hotelarskich wymaga całodobowego dostępu do nieruchomości. W miejscu prowadzenia działalności nie ma magazynów ani pomieszczeń przystosowanych do gromadzenia żywności. Dla prowadzenia usług hotelarskich, gdzie gościom oferowane jest również wyżywienie konieczny jest całodobowy dostęp do nieruchomości. Odbiór czy dowóz pościeli, ręczników, zaopatrzenie hotelu w inne niezbędne artykuły wymaga także stałego dostępu. J. S. w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej wynajmuje od Gminy pomieszczenia piwnic, które położone są przy ul. R. 16. Również w tym zakresie korzystanie z uprawnień najemcy wymaga stałego dostępu do przedmiotu najmu.

Zgodnie ze stanowiskiem skarżących argumentacja organu sprowadzająca się do wskazania, że "obszar Starego Miasta zostaje w możliwym stopniu odciążony od ruchu codziennego pojazdów samochodowych" (rozdział V: Rozwiązania Projektowe dokumentu - Stała Organizacja Ruchu na obszarze Starego Miasta), jest lakoniczna, ogólna i niewystarczająca. Nie wskazuje, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Natomiast uzasadnienie projektu powinno w jasny i przekonywujący sposób odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających, czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do nieruchomości, a interesem sprowadzającym się do odciążenia obszaru Starego Miasta w możliwym stopniu od ruchu codziennego pojazdów samochodowych.

Dalej podniesiono, że na omawianym obszarze występuje zabudowa mieszkalno-usługowo-handlowa. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka skarżących znajduje się na terenie handlu, usług, gastronomii, turystyki, funkcji mieszkaniowych. Takie uwarunkowania nie są wystarczające dla wprowadzenia tak znacznych ograniczeń w ruchu pojazdów.

Skarżący wyjaśnili, że budynek przy ul. R. 16, 17 stanowiący ich współwłasność, w którym mieści się również hotel, posiada dwie drogi dojazdowe: od strony ul. S./R. oraz od ul. D. (tył podwórza). Na drodze wewnętrznej przy wjeździe od ul. D. w kierunku posesji ul. R. 16, 17, gdzie mieści się budynek skarżących, został na wniosek Komisji powołanej Zarządzeniem Burmistrza z dnia 5 czerwca 2019 r., nr protokołu [...], ustawiony znak B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach) z opisem: "Nie dotyczy mieszkańców ul. R. 15 i 18 oraz ul. D. 2 i 2a" - zdj. nr 2. Wjazd na posesję skarżących od strony ul. D. dokumentuje zdj. nr 3 i 4. Ustawienie tych dwóch znaków na obu drogach dojazdowych do budynku stanowiącego własność skarżących całkowicie uniemożliwia nie tylko wykonywanie prawa własności, ale również prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż skarżący są pozbawieni dojazdu do swej nieruchomości. Opis znajdujący się na znaku B-1 usytuowanym przy wjeździe od ul. D. - zdj. nr 3 pośród wyłączeń od ustanowionego zakazu wjazdu nie wskazuje właścicieli budynku przy ul. R. 16, 17. Pominięcie to jest niezrozumiałe, skoro wyłączeniem zostali objęci mieszkańcy ul. R. 15 i 18.

Skarżący podkreślili, że opis umieszczony na znaku na skręcie w podwórko, gdzie znajduje się ich budynek nie zgadza się z wytycznymi Komisji. Skoro znak B-1 został postawiony na wniosek Komisji, to opis znaku powinien zawierać wyłączenia zgodne z wytycznymi Komisji. Pominięto natomiast wyłączenia dotyczące pojazdów służb komunalnych oraz pojazdów zaopatrzenia, które zaproponowała Komisja w protokole z dnia 13 czerwca 2019 r. Kwestia usytuowania znaku B-1 przy ul. D. nie jest objęta niniejszą skargą, gdyż ten znak pionowy nie został wprowadzony na podstawie organizacji ruchu z grudnia 2017 r., ale fakt usytuowania obu znaków powoduje zamknięcie dostępu skarżącym do dróg dojazdowych prowadzących do ich budynku. Wobec J. S., który prowadząc działalność gospodarczą i wykonując swoje prawo własności próbuje dojechać do budynku przy ul. R. 16, 17 wyciągane są konsekwencje prawne, czego dowodem są wyroki karne za brak zastosowania się do znaku drogowego B-1.

Zdaniem skarżących, w podejmowanych decyzjach przy kształtowaniu organizacji ruchu na Starym Mieście brak jest konsekwencji, gdyż z jednej strony pomija się właścicieli budynków usytuowanych przy drodze, ale w innym fragmencie przedmiotowej organizacji ruchu czyni się wyłączenie dla "pacjentów przychodni" bez żadnych ograniczeń - zdj. nr 5. Wyłączenia są również przewidziane dla pracowników Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej mieszczącego się przy ul. D. 4a, pracowników I Liceum Ogólnokształcącego położonego przy ul. D. 7 oraz Przedsiębiorstwa Budownictwa Wodnego położonego przy ul. D. 5 bez żadnych ograniczeń - zdj. nr 6. Niezrozumiałe jest dlaczego właśnie w obszarze objętym zaskarżonym zarządzeniem uzasadnione było wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w ruchu, podczas gdy w innym rejonie Starego Miasta - Przychodni ul. O. 5 takie ograniczenia nie obowiązują.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wskazując, że procedura dotycząca zatwierdzenia organizacji ruchu została zachowana i nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Organ uznał, że nie ma możliwości oceny znaku B-1 z uwagi na jego umieszczenie na drodze wewnętrznej i poza projektem stałej organizacji ruchu na obszarze Starego Miasta, co wyłącza kompetencje Starosty w tym zakresie.

Zgodnie ze stanowiskiem organu, przedmiotowa organizacja ruchu spełnia wymogi formalne określone w § 5 rozporządzenia, obejmuje ul. D., na której znajduje się znak B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach) z opisem "Nie dotyczy mieszkańców budynków przy ul. R. 15-26 i ul. D. 2-4, 4b", uwidocznionym na załączonym do niniejszej odpowiedzi zdjęciu, do którego skarżący w ogóle się nie odnoszą.

Zaznaczono, że organizacja ruchu na obszarze Starego Miasta została w sposób właściwy uzasadniona w projekcie, zaopiniowanym przez Policję i Zarząd Dróg Powiatowych. W części opisowej projektu określone są założenia dotyczące reorganizacji ruchu kołowego i pieszego na obszarze Starego Miasta. W części V-Rozwiązania projektowe ustalono w ust. 5, że przejazd przez Rynek Starego Miasta jest możliwy wyłącznie dla lokalnych mieszkańców w okresie zimowym, tj. w terminie od 30 października do 31 marca. W ust. 5 wskazano, że dojazd na "Mały Rynek" zostaje całkowicie udostępniony dla jego mieszkańców.

Dalej, w ust. 7 ustalono, że obszar Starego Miasta będzie ogólnie dostępny dla ruchu rowerowego. Następnie, w ust. 9 określono, że wprowadza się jednakową, stałą regulację godzinową zwalniającą pojazdy zaopatrzenia z zakazu ruchu (od godz. 5 do 11). Wszystkie te założenia zostały uwzględnione przy opisie znaku B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach).

W ocenie organu, ograniczenia wprowadzone w ruchu pojazdów na przedmiotowym obszarze usprawiedliwione zostały charakterem miejsca, chodzi bowiem o zabytkową starówkę, która ze względu na zwartą, ścisłą zabudowę, jak również wartość historyczną wymaga ochrony poprzez takie regulacje w zakresie ruchu pojazdów, które zapewniają ochronę tych wartości, jak również bezpieczeństwo osób i pojazdów.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2020 r. skarżący zarzucili organowi brak odniesienia się do kwestii pominięcia w wyłączeniach od zakazu ruchu właścicieli budynku przy ul. R. 16, 17, brak odniesienia się do argumentu o nierównym traktowaniu podmiotów przy kształtowaniu organizacji ruchu na Starym Mieście. Podkreślili, że przedmiotem skargi nie jest znak B-1 na drodze wewnętrznej – wjeździe od ul. D., nieobjęty projektem stałej organizacji ruchu na obszarze Starego Miasta. Wzmianka o tym znaku konieczna była jedynie w celu wszechstronnego nakreślenia Sądowi okoliczności faktycznych sprawy, zaakcentowania, że usytuowanie obu znaków do ul. S. i D. powoduje zamkniecie dostępu do dróg dojazdowych prowadzących do budynku skarżących, wykazania, że decyzje dotyczące organizacji ruchu na drodze publicznej i wewnętrznej są arbitralne i niespójne.

Udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia 2 lipca 2020 r. organ wskazał, że nie dostrzegł nierównego traktowania w zatwierdzonej organizacji ruchu. Zaskarżony projekt uwzględnia interes mieszkańców, osób prowadzących działalność gospodarczą, korzystających z obiektów publicznych oraz służb miejskich, nie wyłącza indywidualnego zezwolenia na wjazd do obszaru Starego Miasta. Za nadrzędny cel przedmiotowego projektu uznano ochronę zabytków zlokalizowanych na terenie Starego Miasta poprzez wprowadzenie nieodzownych ograniczeń w ruchu pojazdów samochodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1). Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jego wydania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organy, o których mowa w art. 10 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), dalej "Prd", jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa tj. aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż określone w pkt 5, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13).

Dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę jest uzależniona także od legitymacji skarżących, która podlega badaniu w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, dalej powoływana jako u.s.p.). Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 u.s.p., przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 20.11.2014 r., I OSK 1747/14). W doktrynie i orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Z wypisu z rejestru gruntów, odpisu z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod nr [...] wynika, że J. i A. S. nabyli prawo wieczystego użytkowania działki numer 1169/3 wraz z prawem własności budynku kamienicy znajdującym się na niej tj. trzykondygnacyjnego budynku położonego przy ul. R. 16, 17, w którym J. S. prowadzi działalność gospodarczą. Uprawnienia mające związek z dostępem do drogi przy której znajduje się posesja R. 16, 17, stanowią źródło interesu prawnego skarżących jako użytkowników wieczystych gruntu, współwłaścicieli budynku i podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Przed zatwierdzeniem zaskarżonego projektu stałej organizacji ruchu skarżący mieli dostęp do swojej nieruchomości od ul. S. W przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej ten dostęp, co do zasady zostaje naruszony ich interes prawny, co oznacza, że mogą kwestionować wprowadzoną zaskarżonym aktem zmianę organizacji ruchu. Niewątpliwie skarżący w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 u.s.p. w analizowanej sprawie posiadają legitymację do jej zaskarżenia.

Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonego zarządzenia należy zauważyć, że zgodnie z art. 10 ust. 5 Prd starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust.

6. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem jest uprawniony, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784), do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1). Do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu – w przypadku projektu obejmującego drogę powiatową, powinna być dołączona opinia komendanta Powiatowego Policji (§ 7 ust. 2 pkt 2). Przewidziane w rozporządzeniu działania w zakresie zarządzania ruchem, do których należą m.in. zatwierdzanie organizacji ruchu, podejmowane i realizowane są przez stosowne organy w celu zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom ruchu drogowego i przy uwzględnieniu potrzeb efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeb społeczności lokalnych (art. 10 ust. 12 Prd).

Z istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu stanu faktycznego wynika, że nieruchomość przy ul. R. 16, 17 miała zapewniony dojazd z dwóch stron. Od strony R. (frontu) poprzez dojazd ul. S. i od zaplecza poprzez dojazd ul. D. i dalej drogą wewnętrzną. Skarżący J. S. prowadził i nadal prowadzi pod tym adresem hotel z usługami gastronomicznymi. Od strony ul. S.o skarżący, stosownie do ustawionego na mocy zaskarżonego projektu stałej organizacji ruchu znaku B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach), nie mają dojazdu do swojej nieruchomości od frontu w okresie od 1 kwietnia do 29 października, z wyjątkiem zaopatrzenia w godz. 5-11. Przy wjeździe z ul. D. na drogę wewnętrzną umieszczono znak B-1, umożliwiający skarżącym wjazd jako mieszkańcom ul. D. 4b/5 (wg adresu podanego w skardze) – bez ograniczeń. Na dzień dzisiejszy, nieco dalej na drodze wewnętrznej, kierując się w stronę posesji skarżących (R. 16, 17), znajduje się nieobjęty zaskarżonym projektem organizacji ruchu znak B-1, uniemożliwiający dojazd do tej nieruchomości.

Na tablicy pod znakiem wskazano bowiem, że zakaz ruchu nie dotyczy mieszkańców ul. R. 15 i 18, D. 2 i 2a. Ten ostatni znak został ustawiony na wniosek Komisji przedstawicieli Urzędu Miasta, Straży Miejskiej i administracji osiedla, w oparciu o protokół z dnia 13 czerwca 2019 r. (k. 29). Jak zaznaczył organ w swojej odpowiedzi na skargę, z tego powodu, że znak ten umieszczony jest na drodze wewnętrznej, a nie na drodze gminnej czy powiatowej, Starosta nie ma kompetencji w zakresie zatwierdzenia organizacji ruchu na tej drodze.

W sprawie bezsporne jest, że wymogi związane z procedurą zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu zostały zachowane. W aktach sprawy znajduje się, zgodnie z § 5 cyt. rozporządzenia, projekt organizacji ruchu zawierający zgodnie z planowymi zmianami w organizacji ruchu plan orientacyjny, plan sytuacyjny, opis techniczny. Do projektu dołączono opinię Komendanta Powiatowego Policji (§ 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Sąd nie stwierdza również, aby zaistniała którakolwiek z przesłanek wskazanych w § 8 ust. 5 i 6 cyt. rozporządzenia, obligująca lub dająca możliwość odrzucenia projektu organizacji ruchu. Wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków, nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Skarżący zarzucają organowi naruszenie art. 10 ust. 5 Prd w zw. z § 3 ust. 1 i § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Zarzuty te należy uznać za chybione. Przepis art. 10 ust. 5 Prd wskazuje jedynie organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych (starostę), § 3 ust. 1 rozporządzenia wymienia (przykładowo) zadania organu zarządzającego ruchem, a § 8 ust. 6 rozporządzenia daje organowi zarządzającemu ruchem możliwość odrzucenia projektu organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej (pkt 1); nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (pkt).

Skarżący w żaden sposób nie wykazali zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w § 8 ust. 6 rozporządzenia. Niewątpliwie znak B-1 przy ul. S. nie ogranicza im, jako mieszkańcom Starego Miasta, dojazdu do ich posesji w okresie zimowym, a w okresie letnim (1 kwietnia – 29 października) mogą realizować zaopatrzenie swojego hotelu codziennie w godz. 5-11. W sprawie nie zostało wykazane, aby dojazd do hotelu od ul. S. musiał być całodobowy, czy to ze względu na rozmiary prowadzonej działalności, czy też jej charakter. Skarżący ograniczyli się do ogólnikowego wskazania, że dowóz wyżywienia, pościeli, ręczników, innych artykułów wymaga dostępu całodobowego. Na podstawie lektury skargi nie sposób ustalić, czy tak rzeczywiście jest; nie wiadomo ilu gości dziennie przyjmuje hotel, ilu z nich korzysta z wyżywienia, ile znajduje się w hotelu pomieszczeń. Innymi słowy, skarżący nie wykazali, aby dostęp do nieruchomości w godz. 5-11 był niewystarczający na potrzeby prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Znak B-1 przy wjeździe na drogę wewnętrzną od ul. D. opatrzony jest natomiast wyłączeniem dotyczącym skarżących. Na podstawie tego wyłączenia skarżących nie obowiązuje zakaz ruchu po ww. drodze, prowadzącej wprost do ich posesji. Kwestia znajdującego się nieco dalej, już na drodze wewnętrznej kolejnego znaku B-1 pozostaje, poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie. Biorąc więc pod uwagę znaki B-1 ujęte w projekcie organizacji ruchu zatwierdzonej zaskarżonym zarządzeniem, skarżący mają swobodny dostęp do swojej nieruchomości przy ul. R. 16, 17, poprzez dojazd od ul. D. Sąd dostrzega że ruch na drodze wewnętrznej regulują dwa niespójne ze sobą znaki B-1, jeden ustawiony w oparciu o zatwierdzony przez Starostę i zaskarżony w niniejszej sprawie projekt organizacji ruchu, a drugi w oparciu o protokół z dnia 13 czerwca 2019 r., jednak kwestionowanie tego drugiego znaku jest w niniejszej sprawie niemożliwe, ponieważ w zaskarżonej organizacji ruchu znak ten nie jest ujęty, pojawił się później (2019 r.), na podstawie innej czynności, innego organu.

Wprowadzenie od ul. S. ograniczenia w ruchu pojazdów samochodowych, jest okolicznością powodującą utrudnienie dojazdu do posesji skarżących. Z analizy zatwierdzonego projektu oraz odpowiedzi na skargę wynika, że organ uzasadnił przyczyny, dla których przyjął stosowne rozwiązania. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy organ wskazuje racje, którymi się kierował podejmując zaskarżony akt, brak jest podstaw do stwierdzenia, że ograniczenie prawa własności, miało charakter dowolny. Taka sama argumentacja dotyczy wprowadzenia ograniczenia w możliwości prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej. Ostatnia wymieniona kwestia pozostaje w związku z kolejnymi zarzutami skargi.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 22 i 32 Konstytucji RP skarżący twierdzi, że zatwierdzona przez Starostę organizacja ruchu uniemożliwia prowadzenie przez J. S. działalności gospodarczej poprzez uniemożliwienie korzystania z drogi w sytuacji, w której ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a nadto w sytuacji, w której zakazane jest dyskryminujące i nierówne traktowanie kogokolwiek, w tym przedsiębiorców.

Na wstępie wskazać należy, że swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego - tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawana przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. (wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97; z 28 stycznia 2003 r., K 2/02; z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02; wyrok TK z 16 października 2014 r., SK 20/12). Art. 22 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wyraża zasadę, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wymaganie zachowania formy ustawy nie oznacza jednak zakazu rozdzielania normowanej materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze. W odniesieniu do wolności działalności gospodarczej przyjmuje się, że ustawa może zawierać upoważnienia do regulacji w aktach wykonawczych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. K 10/97; z dnia 10 kwietnia 2001 r. sygn. U 7/00).

Natomiast ważny interes publiczny, o którym mowa w omawianym przepisie, jest definiowany przez wartości chroniące zasadę demokratycznego państwa prawnego, służące ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronie środowiska, zdrowia publicznego albo wolności i praw innych osób. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie uznaje, że "działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek z interesami innych osób, jak i z interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż wolności i prawa o charakterze osobistym bądź politycznym".

W ocenie Sądu art. 22 Konstytucji nie został naruszony ponieważ ograniczenie wolności działalności gospodarczej w analizowanej sprawie wprowadzone zostało w drodze aktu prawnego znajdującego umocowanie w wydanym na podstawie art. 10 ust. 12 Prd, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Nadto, Starosta wprowadzając w możliwym stopniu odciążenie od ruchu codziennego pojazdów samochodowych na obszarze Starego Miasta uzasadnił je ochroną zabytkowej starówki, która ze względu na zwartą, ścisłą zabudowę, jak również wartość historyczną wymaga ochrony. Z pewnością więc cel ograniczeń związany jest z ważnym interesem publicznym. Za spełniony uznać więc trzeba postulat proporcjonalności dokonanej ingerencji powyższym ograniczeniem w prawa i wolności chronione konstytucyjnie, w tym w wolność prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok TK z dnia 3 października 2000 r. sygn. K 33/99).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Wynikający z przywołanego przepisu zakaz dyskryminacji nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. (por. wyroki TK: z dnia 16 grudnia 1997 r. sygn. K 8/97, z dnia 13 kwietnia 1999 r. sygn. K 36/98). Nierówne potraktowanie podmiotów przynależnych do tej samej klasy oznacza, że doszło do wprowadzenia zróżnicowania.

W realiach niniejszej sprawy każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą wymagającą dojazdu od ul. S. (po godz. 11 w okresie letnim) musi respektować identyczne ograniczenia, dopiero gdyby jeden z nich nie musiał się do tego ograniczenia stosować, należałoby stwierdzić naruszenie art 32 Konstytucji RP. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się do zarzutu lakonicznego, ogólnego uzasadnienia spornego aktu należy wyjaśnić, że przepisy nie przewidują konieczności przeprowadzenia przed wydaniem takiego aktu sformalizowanego postępowania dowodowego. Zaskarżony akt spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne: został podjęty przez uprawniony organ, w wymaganej formie, po zasięgnięciu opinii komendanta powiatowego Policji w trybie § 7 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. oraz zawiera wymaganą treść. Niezbędną częścią zarządzenia zatwierdzającego projekt stałej organizacji ruchu jest ten projekt i to on stanowi uzasadnienie.

Dodatkowo podkreślić należy, że w procedurze zmiany organizacji ruchu nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zagadnienia związane ze zmianą organizacji ruchu nie stanowią spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.