Uzasadnienie
W dniu 17 lutego 2022 r. Rada Miasta Kielce na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr LVII/1129/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stanowiąc:
"§ 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu dla członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Kielce, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości:
- 1) za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej - 32 zł,
- 2) za każdą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu – 32 zł. § 2.1. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Kielce.
2.Traci moc uchwała nr XXXVIII/865/2009 Rady Miasta Kielce z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych w związku z utratą mocy art. 28 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 869).
§ 3. Uchwała wchodzi wżycie w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ją w całości i zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.:
- - art. 2, art.7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust.1 u.s.g., art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. polegającym na wyjściu poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radzie miasta na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaniu w § 1 uchwały uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego grupie, której uprawnień nie przyznaje ustawa tj. członkom ochotniczej straży pożarnej;
- - art. 2, art. 7, art.94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.40 ust.1 u.s.g., art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, który zezwala radzie na ustalenie jedynie wysokości ekwiwalentu a nie określanie sposobu jego obliczania a nadto dokonanie niedopuszczalnej modyfikacji ustawy i zawężenie jej stosowania poprzez wskazanie w § 1 uchwały, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej i za każdą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu" podczas, gdy przepis art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p stanowi, że "ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" i przysługuje on strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu",
- - art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(t.j.Dz.U.2016 r., poz.283) poprzez ustalenie w § 2 ust. 2, iż traci moc uchwała Nr XXXVII/865/2009 Rady Miasta Kielce z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych, podczas gdy uchwala ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r. tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. i wyeliminowaniem z obrotu prawnego art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.869 z póżn.zm.),
- - art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.1461) poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie w § 3 uchwały wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., tj. od dnia wejścia w życie u.o.s.p.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, a w szczególności podniósł, że pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczej straży pożarnej", o jakim mowa w § 1 ust. 1 i 2 uchwały. W konsekwencji uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków OSP, której uprawnień nie przyznaje ustawa.
Prokurator podkreślił, że użycie w § 1 uchwały stwierdzenia, że ekwiwalent przysługuje za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie. Ustawodawca w art. 15 ust.1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział’, lecz terminem ’’uczestnictwo". W oparciu o przywołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wskazał, że skorzystanie w uchwale z terminu innego, niż ustawowy dla określenia działania, które ten termin definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej; "udział w działaniu ratowniczym" może nie być rozumiany, jak "uczestnictwo" w działaniu ratowniczym, co stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala radzie miasta jedynie na ustalenie wysokości ekwiwalentu, a nie określenia sposobu jego obliczenia.
Ponadto przepis art. 15 ust 1 i 2 u.o.s.p stanowi, że "ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej i przysługuje on strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu". Stanowi to niedopuszczalną modyfikację ustawy i tym samym istotne naruszenia prawa (wyrok WSA w Kielcach z 26 listopada 2025 r. sygn. II SA/Ke 467/25, dostępny w CBOSA).
Dalej Prokurator stwierdził, że u.o.s.p., która stanowi podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały i która weszła w życie 1 stycznia 2022 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje odnoszące się do ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ratowników OSP, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika, że poprzednia uchwała i tak utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., gdyż w tym właśnie dniu wszedł w życie przepis art. 38 pkt 12 u.o.s.p., na mocy którego uchylony został art. 28 u.o.p., stanowiący poprzednio podstawę prawną dla Rady Miasta Kielce do podjęcia uchwały z 16 czerwca 2009 r. Wynika z tego, że zaskarżona uchwała straciła moc z dniem 1 stycznia 2022 r., niezależnie od tego, czy Rada Miasta tak postanowiła, czy też nie.
Ponadto podniesiono, że prawodawca lokalny zaniechał w § 3 uchwały nadania jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2022 r., co skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym strażakom ratownikom na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 15 marca 2022 r., kiedy to weszła w życie uchwała podjęta przez Radę Miasta w dniu 17 lutego 2022 r. i ogłoszona w dniu 28 lutego 2022 w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta pozostawiła ją do uznania Sądu. Wyjaśniła, że kwestie związane z nazewnictwem nie stanowią istotnego naruszenia prawa, ponieważ do akcji ratowniczych mogą wyjeżdżać jedynie uprawnieni członkowie OSP, co jest corocznie dokumentowane przez stowarzyszenie. Lista członków ochotniczych straży pożarnej uprawnionych do wyjazdów ratowniczo-gaśniczych jest aktualizowana i pozwala wykazać, że tylko osobom znajdującym się na liście wypłacono ekwiwalent. Dodano, że ekwiwalent był wypłacany za każdą rozpoczętą godzinę po potwierdzeniu raportu dziennego ze służby Komendy Miejskiej Powiatowej Straży Pożarnej w Kielcach.
Rada wskazała, że art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Sam fakt niewyłączenia możliwości nadania aktowi mocy wstecznej nie przesądza automatycznie, że taka moc powinna być nadawana aktom prawnym. Wręcz przeciwnie, nadanie mocy wstecznej aktowi prawa winno mieć miejsce wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach albowiem jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. W tych okolicznościach organ nie doszukał się tych szczególnych okoliczności, które mogłyby przemawiać za nadaniem uchwale mocy wstecznej.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz., 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie).
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.
Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
Przypomnieć należy, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (zob. TK - K 20/01) i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21).
Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, co następuje:
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 244). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 17 lutego 2022 r., art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ww. ustawy miały następujące brzmienie:
Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1).
Ekwiwalent pieniężny otrzymują również:
- 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1,
- 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7,
- - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a).
Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.).
Powoływany w art. 15 ust. 1a i ust. 2 ustawy - art. 3 pkt 7 stanowi, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy w szczególności podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd przyznał rację Prokuratorowi, że § 1 uchwały w zakresie, w jakim stanowi o ustaleniu ekwiwalentu pieniężnego dla "członka ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Kielce" jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 u.o.s.p. Jak słusznie podniósł w skardze Prokurator, ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa precyzyjnie krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent pieniężny, którego wysokość ustala rada gminy na podstawie upoważnienia przyznanego jej w art. 15 ust. 2 tej ustawy.
Zauważyć należy, że przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z pojęciem "członek ochotniczej straży pożarnej", zastosowanym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP", przy czym w myśl art. 8 ustawy, "strażakiem ratownikiem OSP" jest strażak OSP, który:
- 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat,
- 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2,
- 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych,
- 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy,
- 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.
Z powyższej regulacji wynika zatem, że pojęcie "strażak ratownik OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członek ochotniczej straży pożarnej", którym posługuje się zaskarżona uchwała w § 1. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i ustanawia uprawnienie do ekwiwalentu grupie członków OSP, której ustawa uprawnień tych nie przyznaje.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie – "za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej - 32 zł" (pkt 1); "za każdą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu – 32 zł" (pkt 2), dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie od zapisów ustawy reguluje zasady jego przyznawania, pomijając w istocie zawartą w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasadę, że taką kwotę nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Taki zabieg legislacyjny stanowi oczywiste wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które de facto wpływają na proces ustalania ich wysokości.
To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Sformułowanie § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały prowadzić może zatem do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radzie gminy na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.
Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując poczynione rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy, co należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa.
Trafnym okazał się zarzut podniesiony przez Prokuratora co do przyjęcia w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała Nr XXXVIII/865/2009 Rady Miasta Kielce z dnia 16 czerwca 2009 r. – która poprzednio regulowała kwestie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych. W tym zakresie tut. Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – w całości podziela stanowisko przedstawione w wyroku z 19 lutego 2025 r. o sygn. akt III OSK 1596/23 (podobnie w wyroku z 9 kwietnia 2026 r., sygn. III OSK 2546/23), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały) weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869 z późn. zm.).
W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarto analogiczną delegację ustawową upoważniającą radę gminy do określenia wysokości przedmiotowego ekwiwalentu. Nowa ustawa z 2021 r. – uchylając uprzednio obowiązujące regulacje odnoszące się do ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków OSP – nie wprowadziła jednak przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa (dla przykładu w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2023 r., poz. 1560, przyjęto że uchwały wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc).
Z przepisu powszechnie obowiązującego, tj. § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika, że poprzednia uchwała i tak utraciła moc z dniem 1 stycznia 2022 r., gdyż w tym właśnie dniu wszedł w życie przepis art. 38 pkt 12 u.o.s.p., na mocy którego uchylony został art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej – stanowiący poprzednio podstawę prawną dla podjęcia przez Radę Miasta Kielce uchwały Nr XXXVIII/865/2009 Rady Miasta Kielce z dnia 16 czerwca 2009 r. – w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych.
Należy z tego wywnioskować, że uchwała ta – której dotyczył kwestionowany przepis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały z 17 lutego 2022 r. – straciła moc z dniem 1 stycznia 2022 r. – niezależnie od tego, czy Rada Miasta tak postanowiła zaskarżoną uchwałą, czy też nie. W rezultacie, zastosowanie znajduje powołana w skardze regulacja, zawarta w § 32 ust. 1 ww. rozporządzenia, stanowiąca że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu (przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 rozporządzenia).
W konsekwencji uprzednio uchwalony akt prawa miejscowego utracił moc w dniu 31 grudnia 2021 r. Tym samym, skoro wymieniona w § 2 ust. 2 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Stwierdzenie zawarte w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały naruszało zatem prawo w sposób istotny – na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator.
W doktrynie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia w tej ustawie przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 326). Wskazana zasada wynika bezpośrednio z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego. Skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, to pozostawanie takiego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie ustawowe stałoby w opozycji do kluczowej zasady wynikającej z powołanej regulacji konstytucyjnej oraz z art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Z tego powodu stanowiłoby to również naruszenie uregulowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby regulacje podustawowe, które funkcjonowałyby pomimo braku przepisów ustawowych regulujących upoważnienie do stanowienia w tym zakresie prawa na szczeblu lokalnym, w tym w szczególności regulujących materię przekazaną samorządowi terytorialnemu do realizacji w ramach jego działalności prawotwórczej. Prowadziłoby to w istocie do autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 20 września 2017 r., II GSK 2861/15).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego naruszenia art. 5 u.o.a.n., sąd podzielił stanowisko Prokuratora, iż niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie nadania podjętej uchwale mocy wstecznej od 1 stycznia 2022 r. skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia do 15 marca 2022 r., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przytoczonym już wcześniej art. 48 u.o.s.p., ustawodawca wskazał samorządom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom OSP. Ustawodawca kształtując w taki sposób przepisy końcowe, niejako narzucił organom gminy odejście od zasady zakazu retroakcji i konieczność skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 5 u.o.a.n., który stanowi, iż przepisy art. 4 u.o.a.n., czyli określające wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub z dniem ogłoszenia, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W związku z powyższym Rada Miasta powinna była nadać uchwalanemu prawu miejscowemu moc wsteczną od daty wejścia w życie ustawy upoważniającej, tj. od 1 stycznia 2022 r., bowiem do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniała inna podstawa określająca wysokość przedmiotowego ekwiwalentu. Trafnie w swojej skardze wywodzi Prokurator, że nie można było w tym okresie stosować art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, bo akt ten został derogowany, a wraz z nim wydane na jego podstawie prawo miejscowe. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie niemającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia (wyrok WSA w Gdańsku z 31 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 688/22, wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 690/24, wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 469/25).
Z tych względów, zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
W świetle powyższego, uznając, iż w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy w sposób istotny naruszył prawo, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.