Uzasadnienie
W dniu 31 marca 2022 r. Rada Gminy Słupia Konecka, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm, dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr XXXVIII/231/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Słupia Konecka uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, ćwiczeniach lub szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, o następującej treści:
"§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla członków ochotniczych straży pożarnych mających siedzibę na terenie gminy Słupia Konecka w wysokości:
- 1) 14,00 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, naliczana od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej,
- 2) 7,00 zł- za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w ćwiczeniu lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Słupia Konecka.
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Słupia Konecka.
§ 3. Traci moc uchwała XXVII/184/2017 Rady Gminy Słupia Konecka z dnia 27 stycznia 2017 roku w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Słupia za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarowym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną.
§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ją w zakresie § 1, 3 i 4 uchwały i formułując zarzuty wydania jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.:
- – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. polegającym na wyjściu poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radzie miasta na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaniu w § 1 uchwały uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego grupie, której uprawnień nie przyznaje ustawa tj. członkom ochotniczej straży pożarnej;
- - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. polegającym na wyjściu poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radzie gminy na podstawie ustawy kompetencyjnej i uregulowaniu zasady przyznawania ekwiwalentu w sposób odmienny od zapisów art. 15 ust 1 i 2 u.o.s.p poprzez przyjęcie w § 1 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę "udziału strażaka ratownika w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, naliczaną od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej "oraz za każdą rozpoczęta godzinę" udziału strażaka ratownika w ćwiczeniu lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę" podczas gdy ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniach i ćwiczeniach naliczaną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej;
- – art. 2,art. 7 Konstytucji RP oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ustalenie w § 3 uchwały, że traci moc uchwała nr XXVII/184/2017 Rady Gminy Słupia Konecka z dnia 27 stycznia 2017 roku w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Słupia za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarowym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, podczas gdy uchwała ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022r., tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. i wyeliminowania z obrotu prawnego art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.);
- – art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej "u.o.a.n.") przez zaniechanie prawodawcze i nienadanie w § 4 uchwały wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., tj. od wejścia w życie u.o.s.p.
W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Słupia Konecka wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącego Rada uznała, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w granicach delegacji ustawowej, nie narusza prawa a w istotnej części zarzuty opierają się na założeniach sprzecznych z funkcją przepisu oraz z wyjaśnieniami organów państwowych co do reguł przejściowych po wejściu w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Organ podniósł w szczególności, że:
- – zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim różnic terminologicznych i redakcyjnych, które nie prowadzą do naruszenia prawa ani rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do ekwiwalentu. Uchwała nie przyznaje świadczenia wszystkim członkom OSP, lecz wyłącznie osobom uczestniczącym w działaniach, akcjach, szkoleniach lub ćwiczeniach zgodnie z ustawą;
- – użycie pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo" nie zmienia znaczenia normy, a określenie sposobu liczenia czasu ma charakter wyłącznie porządkujący i nie modyfikuje ustawowych zasad przyznawania ekwiwalentu;
- – przepis uchylający wcześniejszą uchwałę miał charakter techniczny i porządkujący. Nawet gdyby poprzednia uchwała utraciła moc z mocy prawa, zamieszczenie przepisu derogacyjnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa;
- – brak nadania uchwale mocy wstecznej również nie narusza prawa. Retroaktywność jest wyjątkiem, a przepisy nie nakładały na Radę Gminy obowiązku nadania uchwale mocy od 1 stycznia 2022 r.
Nadto zdaniem organu, skarga jest niespójna, gdyż zaskarża jedynie część uchwały, jednocześnie domagając się stwierdzenia nieważności całego aktu, bez wykazania, że ewentualne uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie pozostałych przepisów.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie orzeczeń podejmowanych przez organy nadzoru, jednak należy go odnieść także do sądowej kontroli aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem.
Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.03.2011 r., K 35/08, OTK-A 2011, nr 2, poz. 10).
Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27.05.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21; dostępny w CBOSA). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7).
Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych.
Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wedle którego - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 27 kwietnia 2022 r.:
"1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.
2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy".
Odnosząc się do oceny zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora, Sąd ocenił, że § 1 uchwały w zakresie, w jakim stanowi o ustaleniu ekwiwalentu pieniężnego dla "członków ochotniczych straży pożarnych", jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.o.s.p. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa precyzyjnie krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent pieniężny, którego wysokość ustala rada gminy na podstawie upoważnienia przyznanego jej w art. 15 ust. 2 tej ustawy.
Zauważyć należy, że przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z pojęciem "członek ochotniczej straży pożarnej", zastosowanym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Z kolei w myśl art. 8 ustawy, "strażakiem ratownikiem OSP" jest strażak OSP, który:
- 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat,
- 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2,
- 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych,
- 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy,
- 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że pojęcie "strażak ratownik OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członek ochotniczej straży pożarnej", którym posługuje się zaskarżona uchwała w § 1. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i ustanawia uprawnienie do ustalenia ekwiwalentu grupie członków OSP, której ustawa uprawnień tych nie przyznaje. Okoliczność, podnoszona przez organ, że kwestionowany § 1 uchwały ma dookreślać, o których członków OSP chodzi w tym przepisie i rodzaj aktywności, za którą należy się ekwiwalent pieniężny, nie zmienia powyższej oceny. Niewykluczone bowiem, że w akcji ratowniczej, działaniu ratowniczym czy szkoleniu weźmie udział strażak OSP bądź kandydat na strażaka ratownika OSP, którym ustawa nie przyznaje uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego.
Uchwała zaś z uwagi na jej przedmiot opisany tytułem uchwały i brzmienie § 1 w części "Ustala się ekwiwalent pieniężny dla członków ochotniczych straży pożarnych (...)" rodzi wątpliwości przy wykładni tego przepisu, skoro następnie przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego tylko dla strażaka ratownika OSP za godzinę udziału we wskazanych w nim aktywnościach. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w tym przypadku jest niewątpliwe i ma charakter istotnego naruszenia prawa. Wyeliminowanie przepisu § 1 z obrotu prawnego w części nie jest celowe ze względu na charakter i zakres pozostałych naruszeń prawa, o czym mowa dalej.
W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Słupia Konecka przyjęła, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (§ 1 pkt 1), ćwiczeniu lub szkoleniu pożarniczym (§ 1 pkt 2), co stanowi niedopuszczalną modyfikację ustawy i tym samym istotne naruszenie prawa. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r., II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.).
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25). Zatem użycie przez ustawodawcę słowa "uczestniczył", nie zaś "brał udział" ma znaczenie i nie jest przypadkowe. Świadczyć o tym może chociażby treść art. 13 czy art. 14 u.o.s.p., w których ustawa posługuje się obydwoma pojęciami (uczestniczenia i udziału), w celu rozróżnienia sytuacji faktycznej, o jakiej mowa w poszczególnych przepisach. Podkreślić raz jeszcze należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach.
Naruszenia powyższe dotyczą zasadniczych elementów normatywnych uchwały, tj. zarówno kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego, jak i zasad jego naliczania, a więc materii stanowiącej istotę przyjętej regulacji. W konsekwencji nie jest możliwe wyeliminowanie wadliwych postanowień bez jednoczesnego pozbawienia aktu jego podstawowej treści normatywnej (§ 1 uchwały), co wyklucza stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części. Stwierdzone naruszenia mają charakter systemowy i dotyczą konstrukcji całej regulacji, co uniemożliwia pozostawienie uchwały w obrocie prawnym w jakiejkolwiek części.
Rację ma również Prokurator, powołując się na § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.
Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Z treści art. 57 tej ustawy wynika, że u.o.s.p. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., przy czym ustawa nie zawiera regulacji dotyczących pozostawienia w mocy uchwał rad gmin podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), stanowiącego delegację ustawową dla ustalenia przez organ stanowiący gminy
- - w drodze uchwały - ekwiwalentu dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.
W konsekwencji, zastosowanie ma § 32 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co oznacza, że uprzednio uchwalona przez Radę Gminy Słupia Konecka uchwała XXVII/184/2017 z dnia 27 stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Słupia za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarowym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, utraciła moc z dniem 31 grudnia 2021 r., ponieważ 1 stycznia 2022 r. wszedł w życie nowy przepis delegacyjny - art. 15 ust. 2 u.o.s.p.
Skoro zatem wymieniona w § 3 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z 31 marca 2022 r., to nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że traci ona moc w związku z podjęciem uchwały objętej skargą. Postanowienie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały narusza prawo w sposób istotny, ponieważ ustaliło inny dzień utraty mocy obowiązującej uchwały z dnia 27 stycznia 2017 r. niż wynika to z rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i co może adresatów tej uchwały wprowadzać w błąd.
Sąd podzielił stanowisko Prokuratora dotyczące naruszenia art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie nadania podjętej uchwale mocy wstecznej od 1 stycznia 2022 r. skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p.
w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 22 kwietnia 2022 r. (zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji 7 kwietnia 2022 r. w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2022 r. pod poz. 1485), co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przytoczonym już wcześniej art. 48 u.o.s.p., ustawodawca wskazał samorządom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom OSP. Ustawodawca kształtując w taki sposób przepisy końcowe, stworzył sytuację, w której zapewnienie ciągłości wypłaty ekwiwalentu wymagało rozważenia zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 5 u.o.a.n., który stanowi, że przepisy art. 4 u.o.a.n., określające wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub z dniem ogłoszenia, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W związku z powyższym rada gminy powinna była nadać uchwalanemu prawu miejscowemu moc wsteczną od daty wejścia w życie ustawy upoważniającej, tj. od 1 stycznia 2022 r., bowiem do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniała inna podstawa określająca wysokość ekwiwalentu. Trafnie w swojej skardze wywodzi Prokurator, że nie można było w tym okresie stosować art. 28 u.o.p., bo przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2022 r., a wraz z nim wydane na jego podstawie prawo miejscowe. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego uprawnionym strażakom z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie niemającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia (zob. przykładowo wyroki WSA: w Gdańsku z 16 lutego 2023 r., III SA/Gd 694/22 i z 31 maja 2023 r., III SA/Gd 688/22, w Poznaniu z 26 lipca 2023 r., III SA/Po 328/23; dostępne w CBOSA).
Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której rada gminy może nadać aktowi prawa miejscowego wsteczną moc obowiązującą, z tym jednak, że cytowany art. 5 u.o.a.n. uzależnia to od tego, czy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego.
W wyroku z 25 września 2000 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (K 26/99, OTK z 2000 r. Nr 6, poz. 186). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że retroakcja jest dopuszczalna i nie stanowi naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, o ile nowe przepisy nie pogarszają sytuacji adresatów danej normy prawnej (por. np. wyrok z 19 listopada 2010 r., II FSK 1272/09 oraz wyroki z 9 stycznia 2014 r., I OSK 2297/13 i z 18 kwietnia 2014 r., I OSK 197/14).
W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a to z uwagi na charakter materii uregulowanej w zaskarżonej uchwale. Dotyczyła ona bowiem określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, obliczanego wedle nowych przepisów (tj. ustawy o ochotniczych strażach pożarnych) w sposób bardziej korzystny niż według ustawy o ochronie przeciwpożarowej - art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nakazywał naliczanie ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", zaś art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych rozszerzyła także zakres działań, za które przysługiwał ekwiwalent pieniężny: za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu).
W związku z tym art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprawiał sytuację adresatów tej normy i co za tym idzie zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały na przeszkodzie określeniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną od 1 stycznia 2022 r. (por wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 czerwca 2019 r., II SA/Go 235/19; dostępny j.w.).
Istotnym naruszeniem prawa w tym przypadku było przede wszystkim wadliwe określenie daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały w § 4 i daty utraty mocy obowiązującej uchwały z 27 stycznia 2017 r. (§ 3 uchwały).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.