Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 listopada 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia 30 lipca 2019 r., znak: [...], o nałożeniu na S. Ł. kary pieniężnej w wysokości 1000 zł.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 1 maja 2019 r. na al. N. w K. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd m-ki Opel Insignia nr rej. [...], którym kierował S. Ł. W chwili zatrzymania kierowca przewoził odpłatnie dwóch pasażerów z ul. Ź. na al. N. Za wykonanie usługi pasażer uiścił opłatę w wysokości 6,13 zł. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("utd"), polegające na nieposiadaniu przez kierowcę orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W tej sytuacji organ I instancji wydał opisana na wstępie decyzję z dnia 30 lipca 2019 r., działając na podstawie art. 92a ust. 2 i 8 utd i załącznika nr 4 do tej ustawy, poz. 4.2.
W odwołaniu S. Ł. zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 92 a ust. 1, 3 i 6 utd. W uzasadnieniu wskazano, że kierowca nie posiada statusu przedsiębiorcy, a przewóz w dniu kontroli nie nosił cech wykonywania działalności gospodarczej. Podniesiono, że stronie wymierzono już za naruszenie z tej samej kontroli drogowej karę pieniężną w wysokości 12.000 zł, a łączna kwota kar z jednej kontroli drogowej nie może przekraczać 12.000 zł.
Organ odwoławczy ustalił, że S. Ł. wykonywał w dniu 17 maja okazjonalny przewóz osób w imieniu własnym. Zrealizował usługę przewozu zamówioną przez pasażerów za pośrednictwem aplikacji Bolt, za jej wykonanie uiszczona została opłata w wysokości 6,13 zł. Kierowca nie posiadał ważnego na dzień kontroli orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Okazał jedynie orzeczenie psychologiczne z dnia 8 maja 2019 r. Nie wskazał jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie, że wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz innego podmiotu. Okazana umowa zlecenia została zawarta w dniu 6 czerwca 2019 r., tj. po kontroli drogowej.
Organ zakwalifikował wykonaną przez kierowcę usługę jako przewóz okazjonalny w ramach transportu drogowego osób, o którym mowa w art. 4 pkt 11 utd. Brak prowadzenia zarejestrowanej działalności gospodarczej nie wyklucza zaś odpowiedzialności za naruszenia podmiotu wykonującego przewóz okazjonalny. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok NSA w sprawie II GSK 670/08. Obowiązek posiadania ww. orzeczenia lekarskiego wynika zaś z art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j ust. 1 i art. 39m utd.
Odnośnie nałożenia już na stronę kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł organ wyjaśnił, że została ona nałożona na kierowcę jako podmiot z art. 92a ust. 1 utd, co do którego wysokość kar pieniężnych określa załącznik nr 3. Ponadto naruszenia nie są tożsame. Wobec powyższego organ nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.
W skardze do tut. Sądu S. Ł. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
- 2) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie, czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego;
- 3) art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 4.2 załącznika nr 4 poprzez nałożenie kary pieniężnej, w sytuacji gdy czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 utd;
- 4) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
- 5) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu w zakresie konieczności zweryfikowania, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy czy też konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji Bolt;
- 6) art. 8 Kpa poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący, nie tylko nie posiadał statusu przedsiębiorcy, ale również wykonywane przez niego czynności stwierdzone protokołem kontroli nie mają cech wykonywania działalności gospodarczej, zapłata za przejazd odbyła się na rzecz platformy internetowej Bolt (nie zaś na rzecz kierowcy) za możliwość skojarzenia kierowcy i pasażera - na wysokość tej zapłaty w żaden sposób nie miało wpływu stanowisko samego kierowcy. Sam fakt jednorazowego wykonania czynności potwierdzonych protokołem kontroli nie świadczy jeszcze o działalności ciągłej i zorganizowanej. Nie sposób więc twierdzić, że skarżący wykonywał transport drogowy. Tym samym organ niesłusznie stwierdził naruszenie art. 5b utd i w sposób nieuprawniony nałożył karę pieniężną.
Dalej podniesiono, że konsekwencją stwierdzenia, że skarżący nie wykonywał krajowego transportu drogowego, nie wykonywał ani nie wykonuje pracy na stanowisku kierowcy, jest brak obowiązku posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, czy też orzeczenia psychologicznego.
Uzasadniając zarzuty procesowe skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, dotyczących konieczności zweryfikowania, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy oraz konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji o nazwie Bolt.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zarzuty w niej zawarte.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa).
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), dalej "utd", zgodnie z którym zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. W niniejszej sprawie stwierdzono naruszenie opisane pod lp. 4.2 załącznika nr 4 do ww. ustawy, mianowicie brak orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (wysokość kary pieniężnej – 1000 zł).
W kontekście zarzutów skargi należy podkreślić, że okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu naruszenie przepisów utd są bezsporne. Skarżący, w dniu 17 maja 2019 r., samochodem osobowym m-ki Opel Insignia, stanowiącym jego własność, wykonał usługę przewozu osób w K. na trasie z ul. Ź. na al. N. Przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji mobilnej Bolt. Za jej pośrednictwem pasażer został skojarzony ze skarżącym, jako kierowcą, który również korzystając z tej samej aplikacji telefonicznej uzyskał informację o potrzebie wykonania przewozu na określonej trasie. Pasażer zrealizował płatność za przejazd za pomocą tejże aplikacji telefonicznej; jego rachunek bankowy został obciążony odpowiednią opłatą za przejazd, skalkulowaną przez aplikację (program informatyczny). Bezsporne jest też, że skarżący nie dysponował orzeczeniem lekarskim o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.
W okolicznościach analizowanej sprawy istotne jest to, czy przepisy stanowiące podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia organu i wynikające z nich sankcje za naruszenia tych przepisów, znajdują zastosowanie.
W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że stwierdzony przewóz pasażerów nie miał charakteru grzecznościowego lecz okazjonalny. Wynikało to jednoznacznie z zeznań pasażera oraz okoliczności związanych ze skojarzeniem osoby korzystającej z usługi przewozu i kierującego. Zasadnie zatem organy, powołując się na art. 4 pkt 11 utd zakwalifikowały przewóz jako okazjonalny i zarobkowy, zaś skarżącego uznały za podmiot wykonujący czynności związane z transportem drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 2 utd.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 utd do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Mając na uwadze treść regulacji należy uznać, że przepisy utd znajdują zastosowanie wobec podmiotów niebędących przedsiębiorcami, które dokonują przewozów drogowych w rozumieniu tej ustawy. Z kolejnych przepisów ustawy o transporcie wynika, że: krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów (...), na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 1); niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki określone w lit. a-d tego przepisu (art. 4 pkt 4); przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. nr 561/2006 (art. 4 pkt 6a); przewóz okazjonalny oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11).
W okolicznościach niniejszej sprawy istniały zatem podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny. To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy, lecz poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji Bolt, nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierowcę) z aplikacji telefonicznej Bolt, służącej do organizowania usług przewozu. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma dowodów, które określałyby zasady działania aplikacji Bolt, ale nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady działania ww. aplikacji są bowiem możliwe do poznania dla każdego korzystającego z niej. Korzystał z niej tak skarżący jak i pasażer.
Dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację Bolt ma charakter zorganizowany i ciągły, a usługa była przez skarżącego świadczona jako wykonawcę przewozu we własnym imieniu.
Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 20 grudnia 2017 r. C-434/15; publ.: http://curia.europa.eu/juris). Bolt.eu, na rzecz której to platformy internetowej zrealizowana została opłata za przewóz, nie był przedsiębiorcą wykonującym przewóz, lecz podmiotem udostępniającym aplikację służącą skojarzeniu podmiotów, które świadczą tego rodzaju usługi z ich potencjalnymi klientami. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Usługa, realizowana przy wykorzystaniu aplikacji Bolt, która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzenia kierującego i pasażera, powinna być zatem uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z przepisów ustawy o transporcie nie można wyprowadzić wniosku, by przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlegał sankcji tylko wtedy, gdy przewoźnik prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. II GSK 670/08; z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 701/17).
Powyższe rozważania uprawniają do stwierdzenia, że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 utd. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji, albo jaki jest zakres działalności. Identyczne stanowisko zajął tut.
Sąd w nieprawomocnym wyroku z dnia 11 marca 2020 r., sygn. II SA/Ke 136/20, oddalając skargę S. Ł. na decyzję GITD z dnia 12 listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego. W związku z tą samą co w niniejszej sprawie kontrolą drogową w dniu 17 maja 2019 r. na skarżącego nałożono karę w wysokości 12000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.
Osoba wykonująca przewóz ma obowiązek posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, co wynika wprost z regulacji art. 39a ust. 3, art. 39j ust. 1 i 3, art. 39m utd. W okolicznościach niniejszej sprawy organy prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 utd, bez wymaganego prawem orzeczenia lekarskiego. Jego zachowanie, tj. realizowany przewóz drogowy, wyczerpywało zatem znamiona naruszeń określonych w art. 92a ust. 2 i 8 utd w zw. z lp. 4.2 załącznika nr 4.
Zgodnie z brzmieniem art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyjątek przewidziany w art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem.
Mając na uwadze granice i charakter kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 92a ust. 10 utd, kształtującego zasady wymiaru kary podmiotowi, który narusza przepisy utd jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust.
- 1) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 utd).
Z treści art. 92a ust. 10 utd wynika że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust.
1. Innymi słowy, jeżeli ten sam czyn wypełnia znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4, karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 utd, a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Pogląd, że poprzez ten sam czyn w kontekście treści art. 92a ust. 10 należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, ocenione z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym został wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1107/19 i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, w pełni ten pogląd podziela. Słuszne jest również stanowisko, że czas i miejsce zdarzenia, z którymi ustawa o transporcie drogowym wiąże skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej, muszą każdorazowo wynikać ze sporządzonego na podstawie art. 74 utd protokołu kontroli.
Jak już wcześniej wskazano, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. II SA/Ke 136/20, oddalił skargę S. Ł. na decyzję GITD z dnia 12 listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego. W sprawie tej na skarżącego, którego uznano za osobę wykonującą przewóz drogowy, na podstawie art. 92a ust. 1 utd, nałożono karę pieniężną w wysokości 12000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – l.p. 1.1. załącznika nr 3. Z kolei w analizowanej sprawie nakładając na skarżącego karę pieniężną, został on uznany za osobę wykonującą inne czynności związane z przewozem drogowym. Podstawą faktyczną nałożenia kary w obu przypadkach było stwierdzenie faktu wykonania przewozu osób z ul. Ź. na al. N. w K. w dniu 17 maja 2019 r.
W konsekwencji należało przyjąć, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli z dnia 17 maja 2019 r., nr [...], tj. przewóz pasażerów, nałożono na skarżącego karę pieniężną zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 utd za delikt określony w załączniku nr 3, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 utd - za delikt określony w załączniku nr 4. Powyższe oznacza, że w istniejącej sytuacji organ powinien zastosować art. 92a ust. 10 utd, jednakże tego nie uczynił.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 92a ust. 10 utd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Jednocześnie, na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. O kosztach, na które złożył się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.