Uzasadnienie
W dniu 30 stycznia 2013 r. Rada Miejska w Opatowie podjęła uchwałę nr XXXIV/251/2013 zmieniającą uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego.
Podstawę uchwały stanowiły: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r.", w zw. z uchwałą nr XXXI/227/2012 Rady Miejskiej w Opatowie z 28 listopada 2012 r. w sprawie przyjęcia Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Opatów na lata 2013-2017.
W § 1 uchwały zmieniono brzmienie przepisów: § 2 ust. 1, ust. 8, ust. 10 oraz ust. 11 uchwały nr V/26/2011 Rady Miejskiej w Opatowie z 23 lutego 2011 r., dotyczących określenia składu zespołu interdyscyplinarnego.
Zgodnie z § 2, wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Opatów, a stosownie do § 3 uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie.
W § 4 uchwalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z 30 stycznia 2013 r. w całości zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.:
- - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ogłoszenie uchwały na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie zgodnie z treścią § 3 uchwały, zaś zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 4 uchwały terminu jej wejścia w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;
- - art. 9a ust. 3-5 i art. 91 ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady do określenia katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nieopublikowanie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 9 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia było konsekwencją przyjęcia, że uchwała ta nie ma charakteru prawa miejscowego. W ocenie organu zaskarżona uchwała jest uchwałą ściśle techniczną i ma za zadanie określić tryb i zasady powoływania Zespołu Interdyscyplinarnego. Nie kreuje praw i obowiązków ogółu mieszkańców Wspólnoty, a zatem jej charakter jako prawa miejscowego nie jest wg organu przesądzony. Taka praktyka wynikała w tamtym okresie z orzeczeń organów nadzoru. Jak przyznaje sam skarżący, zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru jak również nie była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, co oznacza, że Wojewoda Świętokrzyski nie dopatrzył się żadnych uchybień w zaskarżonej uchwale, konsekwencją których byłoby stwierdzenia jej nieważności, czy też zmiany, względnie uchylenia uchwały we własnym zakresie przez organ jednostki samorządu terytorialnego.
Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, o jakich wyżej mowa, mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.
Obowiązek ogłaszania aktów, o jakich wyżej mowa, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ogłoszony w Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest to procedura obowiązkowa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wersja obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowana w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g.
Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1213/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.).
Powyższe stanowisko dotyczy także uchwał zmieniających akty prawa miejscowego, bo taką właśnie jest uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie. Akty zmieniające prawo miejscowe, jako że regulują, podobnie jak uchwała zmieniana, materię o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie gminy, same spełniają wymogi aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.
Bezspornym jest, że kontrolowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 4 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkującym jej nieważnością w całości.
Z uwagi na zaprezentowaną wyżej argumentację bez znaczenia prawnego pozostaje podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że wcześniej uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego i że "taka praktyka wynikała w tamtym okresie z orzeczeń organów nadzoru".
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponieważ uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do drugiego zarzutu Prokuratora dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej.