Uzasadnienie
Rada Miejska w Starachowicach w dniu 26 października 2018 r. podjęła uchwałę nr XII/6/2018 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Starachowice, powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.).
Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 15 ust. 3 oraz § 16 ust. 1 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Starachowicach, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "ucpg"), art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:
- – przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 15 ust. 3 Regulaminu zapisu zobowiązującego właściciela lub opiekuna psa, w miejscach służących do użytku publicznego, do prowadzenia psa na uwięzi, a ponadto psy ras średnich i dużych oraz mieszańców tych ras – z nałożonym kagańcem, oraz zapisu, że zwolnienie psa z uwięzi dozwolone jest tylko, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem;
- – przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 16 ust. 1 Regulaminu zapisu zobowiązującego właściciela lub opiekuna do pozostawienia zwierząt domowych bez uwięzi na terenie nieruchomości tylko w przypadku nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający zwierzętom domowym wydostanie się na zewnątrz.
Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.
W uzasadnieniu podniesiono, że rada gminy nie jest upoważniona do określania w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, wskazywania miejsc, czy sytuacji w których psy mogą być zwolnione z uwięzi.
Kwestie powyższe zostały bowiem uregulowane w ustawie o ochronie zwierząt. Treść zaskarżonych przepisów uchwały modyfikuje przepisy ustawowe i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu stwierdzono, że sformułowania zawarte w zakwestionowanych przepisach uchwały stanowią dozwoloną realizację celów wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, tj. ochrony przed zagrożeniami lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt pozostawia szerokie pole do wykładni pojęcia "możliwość kontrolowania psa". Zadaniem rady gminy jest wiec doprecyzowanie obowiązków posiadaczy psów w zakresie sprawowania nad nimi kontroli. Zaskarżone przepisy dają większe prawdopodobieństwo uniknięcia zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola słowna, za pomocą gestów.
W dniu 4 czerwca 2020 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo organu, w którym obok wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym poinformowano, ze na sesji Rady Miejskiej w Starachowicach w dniu 22 maja 2020 r. podjęta została uchwała nr IV/4/2020 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Starachowice, uchylająca zaskarżoną uchwałę i korygująca treści będące przedmiotem zaskarżenia, z mocą obowiązującą od 1 września 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Stosownie do treści art. 119 pkt 2 Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.
Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).
Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.
Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
W ocenie Sądu zasadne są zarzuty Prokuratora co do obowiązków nałożonych na właścicieli (opiekunów) psów w § 15 ust. 3 oraz na właścicieli (opiekunów) zwierząt domowych w § 16 ust. 1 Regulaminu. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zrozumiała jest troska Rady Miejskiej, wyrażona w odpowiedzi na skargę, o bezpieczeństwo ludzi, którzy nie tylko nie powinni być narażeni na pogryzienie, ale również wolni od strachu przed poruszającymi się swobodnie zwierzętami.
Jednocześnie jednak, w ocenie Sądu, kwestionowany zapis Regulaminu został sformułowany w sposób nazbyt ogólny oraz mało precyzyjny. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a określonych kategorii psów dodatkowo w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych.
Zagadnienie wyprowadzania psów w miejscach publicznych zostało uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie nakaz wyprowadzenia psów po ich wyposażeniu w zabezpieczenia (łańcuch, smycz, kaganiec i inne) służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, czy z nałożonym kagańcem narusza powyższą zasadę. Prawodawca lokalny ustalił w Regulaminie, sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy, a psów ras dużych i średnich dodatkowo w kagańcu.
Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Prawidłowa realizacja upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy polegałaby na wskazaniu wyjątków uzasadniających odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, wynikających np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).
W § 15 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu Rada Miasta zezwoliła na zwolnienie psa z uwięzi, jedynie gdy jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Zwrot "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" jest mało precyzyjny, a tym samym niejednoznaczny, natomiast cała treść regulacji zakazuje więcej niż ustawodawca przyjął w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W przepisie tym sformułowano jedynie generalny zakaz puszczania psów bez możliwości kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna.
Tym samym omawianą normę Regulaminu wypada ocenić jako przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg i naruszenie prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości, a nadto nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego nakazu z art. 10a ust. 3 cyt. ustawy, zobowiązującego do oznakowania psów zwalnianych z uwięzi, umożliwiających ich identyfikację.
Za nieważny należało nadto także uznać § 16 ust. 1 Regulaminu. Nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie jest na uwięzi lub w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia na zewnątrz, stanowi niewątpliwie przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Regulacja ta stanowi niezasadne powielenie materii uregulowanej w art. 10a ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (ust. 3). Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Prawodawca gminny nie dość że powielił przepisy ustawowe, to jeszcze nałożył obowiązki na właścicieli (opiekunów) wszystkich zwierząt domowych, nie tylko psów.
Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 tej ustawy, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 991/17).
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 15 ust. 3 oraz § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1, art. 119 pkt 2 Ppsa.