Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchwałą
Nr X/8/03 z dnia 22 grudnia 2003 r. Rada Miejska w Starachowicach, po rozpatrzeniu protestu Zrzeszenia Kupców Polskich w Starachowicach do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu C-7 ŁĄKI na obszarze miasta Starachowice w obrębie ulic Kardynała Wyszyńskiego, Bocznej i doliny Rzeki Kamiennej – protest ten odrzuciła.
W uzasadnieniu uchwały Rada podniosła, że uwzględniając protest Zrzeszenia Kupców Polskich złożony dnia 24.VII.2003 r. po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w którym oprotestowano możliwość lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczających 2000 m² - Prezydent Miasta w formie autopoprawki wprowadził zmianę polegającą na rezygnacji z zapisu dopuszczającego lokalizację handlu wielkopowierzchniowego. Równocześnie obszar 1 U Ch,g,t,r,kt,ks,a,rz został podzielony na trzy odrębne obszary oznaczone symbolami 1-3 U Ch,g,t,r,kt,ks,a,rz, umożliwiając inwestowanie drobniejszym lokalnym inwestorom.
Podnoszony w proteście zarzut, że nie dokonano żadnej faktycznej zmiany w planie przez podział obszarów i ograniczenie powierzchni sprzedażowej obiektów do 2000 m² nie znajduje, zdaniem Gminy potwierdzenia, gdyż w wersji I planu teoretycznie istniała możliwość czystej funkcji sprzedażowej o powierzchni około 12 000 m² (17,5 % pow. terenu) w formie handlu "wielopowierzchniowego", bardziej konkurencyjnego do tradycyjnego, charakteryzującego się dużą ekonomicznością, małym zatrudnieniem, silnym (często obcym) inwestorem. Proponowana obecnie forma zagospodarowania pozwala łącznie na realizację maksymalnie do 6 000 m² pow. sprzedażowej na wszystkich trzech obszarach łącznie, w formie rozdrobnionej zbliżonej do handlu tradycyjnego, o wielkości inwestycji dostępnej dla inwestorów lokalnych. Funkcja handlu umieszczona jest w projekcie planu jako jedna z wielu dopuszczalnych na tym obszarze funkcji, w tym turystyczna (hotele), rekreacyjna, sportowa (hale sportowe, boiska), administracyjna (banki, biura), rzemiosło usługowe. W warunkach wolnego rynku ich realizacja będzie odpowiedzią na rzeczywiste zapotrzebowanie społeczności miasta.
Rada Gminy podniosła, że celem sporządzenia planu miejscowego terenu C-7 ŁĄKI było przeznaczenie terenu położonego bezpośrednio w sąsiedztwie centrum miasta, dobrze skomunikowanego i uzbrojonego na ośrodek usługowo-handlowy o randze ośrodka powiatowego, wielkoprzestrzennego, dla którego przewiduje się pełny asortyment funkcji o charakterze centrotwórczym i ogólnomiejskim z zakresu handlu i usług.
Rezygnacja z proponowanych w wersji I projektu planu zapisów umożliwiających realizację obiektów handlowych wielkopowierzchniowych o pow. sprzedażowej powyżej 2 000 m², poprzez podział obszaru na trzy odrębne obszary i wprowadzenie zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2 000 m²- nie narusza przepisów prawa. Nie stanowi naruszenia prawa taki sposób kształtowania dyspozycji funkcjonalno-przestrzennej planu, które mogą doprowadzić do realizacji w różnych obszarach powierzchni sprzedażowej przekraczającej 2 000 m² łącznie.
Wg definicji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powierzchnia sprzedaży to część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno użytkową, przeznaczona do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów, bez wliczania do niej powierzchni usług gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp. Również ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 1 pkt 1 posługuje się pojęciem "tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2 000 m²". Plan wprowadza ograniczenie tej powierzchni do 2000 m².
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę o odrzuceniu protestu, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia wniosło Zrzeszenie Kupców Polskich w Starachowicach, opierając ją na postawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że radni miasta Starachowice nie uwzględnili protestu 515 podmiotów handlowych, złożonego 23.VI.2003 r. oraz 3051 mieszkańców miasta i powiatu starachowickiego, złożonego 25.VII.2003 r., występujących przeciwko budowie sklepów wielkopowierzchniowych. Powstawanie kolejnych sklepów wielkopowierzchniowych spowoduje negatywny wpływ na funkcjonowanie infrastruktury gospodarczej w mieście, regionie oraz na życie całego społeczeństwa – wzrost bezrobocia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej uchwale. Ponadto podniósł, że przekonanie skarżącego jest subiektywną oceną sytuacji działających już na rynku kupców. Obowiązkiem samorządu gminnego jest przygotowanie planów miejscowych jako podstawy rozwoju sieci usług w mieście w oparciu o zasady wolnego rynku i konstytucyjnego prawa swobody gospodarczej obywateli. Brak wielofunkcyjnego centrum w mieście powiatowym, gdzie powinien wykształcić się ośrodek usługowy II stopnia napędzający koniunkturę powoduje, że mieszkańcy Starachowic zaopatrują się w Kielcach, Skarżysku Kamiennej, Radomiu a niebawem w pobliskim Ostrowcu, gdzie powstają nowoczesne placówki handlowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do regulacji art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) szczególną formą do zakwestionowania ustaleń zamieszczonych w projekcie planu miejscowego, jest protest oraz zarzut. O przynależności zastrzeżeń wniesionych do projektu planu odpowiednio do kategorii zarzutów lub protestów przesądza naruszenie interesu lub uprawnienia chronionego prawem. Zarzut do projektu planu może wnieść, a w konsekwencji później zaskarżyć uchwałę rady o odrzuceniu zarzutów ten, kto wykaże że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonego do publicznego wglądu. Ten, kto nie wykaże naruszenia interesu prawem chronionego może kwestionować ustalenia projektu w formie protestu (art. 23 ust 1 cyt. ustawy), z tym, że uchwała rady miejskiej odrzucającej protest nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Rada Miejska w Starachowicach uznała, iż wnoszące skargę Zrzeszenie Kupców Polskich w Starachowicach nie wykazało naruszenia jego interesu prawnego ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu C-7 Łąki na obszarze miasta Starachowice w obrębie ulic Kardynała Wyszyńskiego, Bocznej i doliny Rzeki Kamiennej, zatem nie zostały wyczerpane przesłanki z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do wniesienia zarzutu i zasadnie zakwalifikowała zgłoszone uwagi do projektu zmiany przedmiotowego planu jako protest, który może wnieść w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu lub jego zmiany.
Takie zapisy projektu planu, jak w niniejszej sprawie (omówione wyżej), nie stanowią naruszenia interesu prawnego skarżącego, chronionego przepisami prawa cywilnego. Skarżący nie wykazał, że jest właścicielem czy użytkownikiem nieruchomości objętej projektem planu, a upatrywanie naruszenia interesu prawnego w tym, że "powstawanie kolejnych sklepów wielkopowierzchniowych spowoduje negatywny wpływ na funkcjonowanie infrastruktury gospodarczej w mieście, regionie oraz na życie całego społeczeństwa – wzrost bezrobocia" nie legitymuje go do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oparta jest bowiem na faktycznym naruszeniu interesu prawnego, a zatem uprawnionym do wniesienia jej może być jedynie podmiot, który wykaże, że kwestionowaną przez niego uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, polegający na istnieniu związku między zaskarżoną uchwała a własną indywidualną sytuacją prawną, co dopiero otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie dopiero w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązku.
Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje wprost art. 101 ust. 1 musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę (bezpośredni, konkretny i realny charakter interesu prawnego strony kształtowany aktem stosowania prawa materialnego). Nie mogą to być sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.
Kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 została zatem wyraźnie określona. Nie maja więc do niej zastosowania przepisy art. 31 kpa, dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej, reprezentującej interesy innych osób. Przepis art. 101 nie daje podstaw do skargi opartej na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym. W sprawach mających charakter publiczny mogą działać określone organy państwowe (np. prokuratura).
Jeżeli zatem istotą protestu jest brak naruszenia interesu prawnego, to nie może on być skarżony do sądu administracyjnego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wnoszący protest nie ma legitymacji skargowej także w tym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.