Uzasadnienie
W dniu 7 marca 2024 r. Rada Gminy Smyków na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 233, dalej u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr 364/LVI/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, kandydata na strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Smyków za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, ćwiczeniach lub szkoleniach pożarniczych organizowanych przez PSP lub gminę, stanowiąc:
§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych mających siedzibę na terenie gminy Smyków w wysokości:
- 1) 23 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej,
- 2) 15 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym.
§ 2. Uchwała ma zastosowanie do uczestnictwa kandydatów na strażaków, strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach od dnia 1 stycznia 2024r.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Smyków.
§ 4. Traci moc Uchwała nr 218/XXIX/2022 Rady Gminy Smyków z dnia 24 marca 2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym z terenu gminy Smyków w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczym organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.
§ 5. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ją w całości i zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.:
- - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.40 ust. 1 u.s.g., art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p polegającym na wyjściu poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radzie gminy na podstawie ustawy kompetencyjnej i uregulowaniu zasady przyznawania ekwiwalentu w sposób odmienny od zapisów art. 15 ust 1 i 2 u.o.s.p poprzez przyjęcie w § 1 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę "udziału" strażaka ratownika w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz za każdą rozpoczęta godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym podczas gdy ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczęta godzinę "uczestnictwa" w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniach i ćwiczeniach;
- - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.40 ust.1 u.s.g., art. 15 ust.1 u.o.s.p polegającym na zawężeniu w § 1 uchwały "ćwiczeń" za które ekwiwalent pieniężny przysługuje jedynie do "ćwiczeń pożarniczych".
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, a w szczególności podniósł, że ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo", zaś skorzystanie w uchwale z terminu innego, niż ustawowy dla określenia działania, które ten termin definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej. Ponadto rada, zgodnie z udzielonym jej upoważnieniem, jedynie ustala wysokość ekwiwalentu, a nie określa sposób jego obliczenia i to w sposób sprzeczny z ustawą.
Przytaczając treść art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Prokurator podtrzymał zarzut, że zaskarżona uchwała w § 1 ustalając wysokość ekwiwalentu za ćwiczenie pożarnicze, niedopuszczalnie zawęziła zakres stosowania ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Smyków wniosła o uwzględnienie skargi w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie).
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.
Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
Przypomnieć należy, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (zob. TK - K 20/01) i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21).
Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, co następuje:
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 7 marca 2024 r., art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ww. ustawy miały następujące brzmienie:
Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ustawy).
Ekwiwalent pieniężny otrzymują również:
- 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1,
- 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7,
- - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a ustawy).
Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.).
Powoływany w art. 15 ust. 1a i ust. 2 ustawy - art. 3 pkt 7 stanowi, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy w szczególności podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.
W wyniku kontroli Sąd za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego i użycie w § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo", którym posługuje się ustawa w odniesieniu do aktywności, za którą przysługuje ekwiwalent pieniężny. Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.).
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25). Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach.
Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi, że ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa u.o.s.p. w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 (por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r. o sygn. akt III SA/Łd 48/25, wyrok NSA z 13 września 2023 r. o sygn. akt III OSK 2588/22, dostępne jw.). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile jednak dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, o tyle powinno to być przytoczenie wierne, bez żadnej modyfikacji.
Tymczasem w § 1 Rada Gminy Smyków określając sposób naliczania ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, wskazała: "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (pkt 1), "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym" (pkt 2), pomijając, że ustawowa regulacja w tym zakresie brzmi: "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej(...), bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny"
Nie można zatem mówić, że doszło do wiernego przytoczenia przepisu ustawy, to zaś może rodzić wątpliwość co do tego, czy przepis ten będzie identycznie interpretowany jak przepis ustawowy.
Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. polegający na zawężeniu w § 1 zaskarżonej uchwały "ćwiczeń" za które ekwiwalent pienięzny przysługuje jedynie do "ćwiczeń pożarniczych".
Art. 15 ust. 1 u.o.s.p. przyznaje uprawnienie do ekwiwalentu strażakowi ratownikowi, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Wobec tak określonego przedmiotu regulacji zawartej w ustawie, przyznającej uprawnienie do ekwiwalentu strażakowi ratownikowi, który uczestniczył w ćwiczeniu, brak jest podstaw do zawężenia zakresu stosowania ustawy, dotyczącej tego uprawnienia, tylko do "udziału w ćwiczeniu pożarniczym". Nie budzi wątpliwości, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Poprzednio obowiązujący art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określał, że ekwiwalent pieniężny otrzymują wskazane w przepisie tym osoby za udział "w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym".
Jednakże ustawodawca do obecnie obowiązującej ustawy nie zdecydował się wprowadzić takich postanowień stanowiąc, że ekwiwalent przysługuje za szkolenie lub ćwiczenie. Stąd dokonanej przez Radę Gminy Smyków regulacji nie można zaakceptować.
Wskazane powyżej uchybienia stanowiły istotne naruszenie przepisów u.o.s.p., co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości. Brak było bowiem możliwości wyeliminowania wyłącznie jego fragmentów, bez naruszenia istoty i sensu całej uchwały.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.