Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy, po rozpatrzeniu wniosku A. i C.B., orzekł o rozgraniczeniu ich nieruchomości nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi nr [...], należącymi do D. E., położonymi w [...].
Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., ustalił koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu ww. nieruchomości na kwotę 3.400 zł i zobowiązał do ich uiszczenia A. i C. małż. B. - współwłaścicieli na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości nr [...] w wysokości 1.700,00 zł oraz D. E. - właściciela nieruchomości nr [...] położonych w m. [...], gm. [...] w wysokości po 1.700,00 zł. Jednocześnie określono sposób i termin zapłaty ustalonych kosztów.
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł D. E., kwestionując wysokość obciążających go kosztów rozgraniczenia.
SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazało, że jakkolwiek postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się z wniosku A. i C.B., to organ I instancji był uprawniony do obciążenia wszystkich właścicieli ww. działek kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Zarówno bowiem w interesie A. i C.B., jak i D. E. leżało ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, a ponadto niewątpliwie byli stronami przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy wynika, że decyzję w przedmiocie rozgraniczenia wydano zgodnie z protokołem oraz szkicem granicznym sporządzonym w dniu 28.05.2019 r. przez uprawnionego geodetę, przy czym granice zostały ustalone dla wszystkich ww. nieruchomości. Geodeta ten działał na podstawie upoważnienia udzielonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz wystawił, opłaconą następnie, fakturę za wykonane czynności na kwotę 3.400 zł. SKO wyjaśniło, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 j.t. ze zm.), zwana dalej ustawą, nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a do ustalania wysokości tych kosztów oraz zasad obciążania nimi stron tego postępowania stosuje się przepisy K.p.a. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego znajduje zastosowanie zasada ponoszenia przez właścicieli rozgraniczanych nieruchomości kosztów rozgraniczenia po połowie, co wynika z art. 152 K.c. Brak zarazem uznaniowości w tym zakresie, a reguła ta jest stosowana bez względu na towarzyszące stronom zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Samo branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest bowiem równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia co do uchylenia przez SKO postanowieniem z dnia [...] r. – w całości – postanowienia organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia D. E. od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i umorzenia postępowanie organu I instancji, wskazano że uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia była przedwczesna odmowa zwolnienia strony z kosztów. Postępowanie w tym przedmiocie powinno bowiem toczyć się dopiero z chwilą kiedy postanowienie o ustaleniu i zobowiązaniu do uiszczenia kosztów stanie się ostateczne. W rezultacie, jeśli sytuacja materialna i zdrowotna nadal jest trudna, D. E. może ponowić – na podstawie art. 267 K.p.a. – wniosek o zwolnienie z ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie SKO z dnia 14.01.2020 r. wniósł D. E., argumentując że ani organ I instancji, ani geodeta nie mieli prawa dokonać rozgraniczenia na jego niekorzyść oraz obciążać stronę kosztami tego postępowania. Granica była bowiem znana, a sąsiadom celowo chodziło o powiększenie swojej posesji. Jest to, zdaniem skarżącego, niezgodne z rzeczywistością – wobec czego wnosi o uchylenie zakwestionowanego postanowienia oraz o obciążenie kosztami postępowania Burmistrza oraz A. i C. B. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Jak zasadnie zauważył organ, ustawa nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, do ustalania wysokości tych kosztów oraz zasad obciążania nimi stron tego postępowania, stosuje się przepisy K.p.a. tj. art. 262-265 tej ustawy.
Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. znajduje zastosowanie zasada przewidziana w art. 152 K.c., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11.12.2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 152 K.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" dotyczy interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, ponieważ postępowanie toczy się w jej interesie – gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie –pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.
Przepis art. 152 k.c. stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy jednak mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 §1 pkt 2 K.p.a., którego wykładnia gramatyczna skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. (por. wskazana powyżej uchwała NSA z 11.12.2006 r.).
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W postępowaniu rozgraniczeniowym organ ustala więc materialnoprawne przesłanki rozgraniczenia. Innymi słowy, postępowanie to rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 152 K.c. i właściwie je zastosował. Koszty postępowania, na które składało się wynagrodzenie biegłego geodety, poniesione zostały w interesie stron tego postępowania. Koszty te nie wynikały także z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Dlatego obowiązkiem ich poniesienia prawidłowo obciążono strony po połowie. Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie nie było bezzasadne żądanie wszczęcia postępowania w celu jednoznacznego ustalenia granic nieruchomości. Jak wynika z akt postępowania, na spornej granicy nie odszukano znaków granicznych zastabilizowanych trwale. Brak jest podstaw do przyjęcia aby zapadła stosowna decyzja administracyjna (art. 33 ust. 1 ustawy) czy orzeczenie sądu powszechnego (art. 36 ustawy), które regulowałyby wspomnianą materię. Wystąpienie z żądaniem przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego zainicjowało spór o granice, co świadczy o wątpliwościach w tym zakresie.
Rozwianie tych wątpliwości leżało w interesie skarżącego. Implikowało to obciążenie skarżącego - w odpowiednim stosunku - kosztami postępowania (por. też m.in. wyroki NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. I OSK 225/18, z dnia 16 maja 2019 r., sygn. I OSK 1813/17).
We właściwy sposób organ ustalił też w jakiej wysokości koszty postępowania zobowiązane są ponieść poszczególne strony. Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] stanowią własność A. i C.B., a działki nr [...] należą do D. E.. Z kolei zgodnie z protokołem oraz szkicem granicznym sporządzonym przez uprawnionego geodetę – działającego na podstawie upoważnienia udzielonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] – granice dla ww. nieruchomości zostały ustalone jako linia ciągła koloru czerwonego wyznaczona przez punkty 509-511-518-519-517-792-253, a na odcinku od punktu nr 518 do punktu nr 517 linia koloru czerwonego kropkowana – symbol ogrodzenia. Wobec wystawienia przez geodetę faktury za wykonane czynności na 3.400 zł oraz zapłacenia tej kwoty przez Gminę [...] kosztami postępowania prawidłowo obciążono po połowie (po 1.700 zł) właścicieli sąsiadujących nieruchomości.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.